国外对华反补贴进入多发期的思考

　　根据世贸组织今年7月最新发布的《世界贸易报告》数据统计，中国已经超过印度，累计成为1995年至2012年世界第一大反补贴调查对象国，所遭受的反补贴调查案件占到WTO自1995年统计以来的21%。由于“非市场经济地位”的原因，中国在2004年才首次遭遇来自加拿大的对华产品反补贴案，但自此在全球反补贴案件中作为调查对象国的比例急剧上升，反补贴正被发达国家甚至发展中国家视为对华贸易救济的新手段，在世界经济下滑、保护主义抬头等国际大背景下，“中国制造”俨然正成为国际贸易保护主义抬头的最大受害者。

　　国际规则中的反补贴制度

　　关于反补贴制度的实践在发达国家已经100多年，从关贸总协定到世贸组织，国际规则关于反补贴制度经历制定、发展和不断调整过程，目前世界贸易组织有关反补贴的规则，广义上是指由《1994年关税与贸易总协定》、《补贴与反补贴措施协议（下称SCM协议）》、《农业协议》、《服务贸易总协定》相关条款，以及相关的决议、宣言、声明所确立的一整套规则。其中，《1994年关税与贸易总协定》第6条和第16条确立了世界贸易组织关于货物贸易补贴和反补贴措施的基本原则；而SCM协议是世界贸易组织关于工业品贸易补贴与反补贴措施的详细规范。世贸组织SCM协议的出发点是为了追求自由贸易的最大公平化，但是对于采用反补贴税的形式是否给国际贸易和经济发展带来更多的利益，在学者中一直是有争议的，由于国际规则本身就是国与国之间利益平衡的结果，国际规则中的反补贴制度的发展也频见贸易保护主义的色彩。

　　SCM协议规定世贸组织成员对反补贴行为可采取的救济措施：一是直接通过世贸组织争端解决机制采取救济；二是通过成员自身的反补贴措施程序，直接采取征收反补贴税得到救济。争端解决程序与反补贴措施可以平行引用，即在程序上可以同时进行，但只能采取一种形式，而不能两者同时进行。10多年来，世贸组织一些成员实施的对其他成员反补贴措施呈不断上升的态势，因此而引起的成员间的贸易争端也日益增多，尤其是美国在2005年颁布《美国贸易权利执行法案》将反补贴的国内立法适用到包括中国在内的所谓非市场经济体的输美产品。

　　在近期的全球市场中，有两个主导型运动：一是有限的、能给消费者带来收益的内部市场多元化，二是部门内竞争增长伴随着国家间的制度摩擦，在过去的10年中，继发性保护主义措施如反倾销、反补贴成了优先使用的非关税壁垒。目前，美国是开展反补贴调查案件数量最多的国家，其实施贸易救济措施强调国家利益和政治利益优先的原则，在贸易救济法律领域，强调国内法优于国际法，因此在实践中，美国反补贴措施往往配合美国的经济政策，在很多情况下会违背世界贸易组织的规则，所以美国也是在补贴与反补贴问题上存在争议最多的国家。

　　发达国家剑指“中国制造”

　　SCM协议是世贸组织成员国制定国内反补贴法的基础和依据，但是各国在制定其国内反补贴立法时，利用SCM协议条文模糊的漏洞，往往在其国内立法时作出对自己有利的规定。近年美、欧等发达国家开始通过调整国内反补贴制度对“非市场经济国家”适用反补贴税法，使其国内产业同时得到反倾销和反补贴的双重保护。市场经济国家的倾销或补贴的经济影响是可以区分的，但在非市场经济国家中因为两者难以区分，因此同时适用两法并不合理。因此美、欧等发达国家对非市场经济国家同时适用两法，将反补贴作为贸易竞争和产业竞争的新武器，相当于对非市场经济国家的进口设立新的屏障，打击其出口商，从而带有浓重的贸易保护主义色彩。

　　从二战结束到冷战之前，由于美苏两大阵营之间的贸易受到限制，所以最早在1947年GATT中出现了“市场经济国家”和“非市场经济”概念，GATT是由市场经济国家建立并为其服务的。冷战期间，两大阵营的划分更加明显，因此不存在关于“市场经济”或“非市场经济”两类国家反倾销调查的不同方式。但是冷战结束后，越来越多的“非市场经济国家”开始向市场经济体制转型，并参与国际贸易发展，因此1994年GATT中专门规定对这类国家如何考量其在国际贸易中货币的控制问题、国有企业享有特殊权利问题，中国2001年加入世贸组织后，在其《入世议定书》和工作组报告中都做了特殊要求。但是这些规定对进口成员方使用权的边界并未作出严格限制。

　　美国关于对“非市场经济国家”是否适用反补贴税的问题，起源于1984年美国关于从捷克斯洛伐克和波兰进口碳钢的案件，美国商务部做出了否定性初裁，由于捷克斯洛伐克和波兰是非市场经济国家，而非市场经济不存在普遍的私有制，政府负责绝大多数的生产要素分配，因此不存在市场，也就不存在市场价格，故无法量化补贴幅度。此后美国再没有对来自“非市场经济国家”的补贴进口产品发起反补贴调查，直到1991年商务部在对来自中国的风扇进行损害检测时，认为尽管中国是“非市场经济国家”，但是被调查的产业是市场经济导向的，商务部有责任按照市场经济国家的反补贴标准对中国涉案产业进行调查，最终美国商务部认定：从整体上看，中国风扇产业不能作为市场导向产业，因此直到2006年美国商务部再没有对“非市场经济体”发起反补贴损害调查。

　　美国对“非市场经济”的定义最早见于《1988年综合贸易和竞争法》。在美国的主要非市场经济贸易伙伴中，只有中国仍然是美国在反倾销调查中适用非市场经济规则的对象。直到2012年2月底，美国反补贴税法中都没有明确规定该法对于非市场经济体或转型经济体的适用，因此这个问题只能通过执法机关的具体实践来确定，但2012年3月13日，美国总统奥巴马签署关税修订法案，据此美国商务部可对自中国、越南等“非市场经济国家”进口的所谓“受补贴商品”征收反补贴税。

　　与美国做法不同的是，欧盟不再将市场经济体制改革较为深入的国家列入上述“非市场经济国家名单”。如，欧盟在1998年4月通过905/98号法令，将中国和俄罗斯从非市场经济国家的名单中排除，而在反倾销调查中将其作为“转型经济国家”看待，并在2002年11月承认俄罗斯市场经济国家地位。在欧盟反倾销法中，尽管中国名义上不再被视为非市场经济国家，但是其反倾销调查中对中国适用的调查方法和程序与美国的反倾销法中所适用的非市场经济规则并没有本质的区别。

　　对华反补贴调查进入多发期

　　由于中国在加入世贸组织的协议中规定，在15年内中国可以保留非市场经济地位国家的地位，而西方国家反补贴调查按惯例不涉及非市场经济国家，因此过去在中国面临的国际贸易摩擦问题中反补贴问题并不突出。但随着中国“非市场地位国家”到“市场地位国家”的转变，中国对外出口大幅增长，同时随着中美之间贸易摩擦的不断升温，美国对中国采取的反倾销和保障措施已远远不能满足其国内生产商所希望达到的效果，以美国为首针对中国商品的反补贴诉讼已经成为国外对华发起贸易争端的又一新手段。

　　截至2012年底，共有7个国家对华出口产品发起62起反补贴调查，其中美国对华发起反补贴调查最多为33起，加拿大14起，澳大利亚7起，欧盟5起，印度1起，南非1起，墨西哥1起，欧盟是2011年5月首次对华反补贴。而对华发起反补贴的国家同时较多使用其他对华贸易救济措施，这7个国家对华发起反倾销数量也均排在前十名，由此可见反补贴是部分国家对华反倾销工具的一种延伸，随着中国被越来越多国家给予“市场经济地位”，对华反补贴调查数量将继续扩大。而且被裁定为补贴的项目，往往会成为后续对我国反补贴调查的证据，从而诱发更多的反补贴调查。

　　但是客观上，中国现有补贴政策不合规之处给予国外对华反补贴更多口实。尽管改革开放以来中国市场经济获得了极大发展，随着中国市场经济体制的不断完善，政府给予企业的补贴逐步得到了规范，但仍然存在一些与世贸组织规则不符的补贴，尤其是不合规的地方政府补贴。例如，外商投资出口企业税收优惠、外商投资企业和外国企业购买国产设备税收优惠、国内企业技术改造购买国产设备税收优惠及一些地方政府的出口奖励政策等都属于世贸组织规则明令禁止的红灯补贴，以及一些只适用于特定企业和产业的专项补贴。同时，“入世”承诺中关于发展中国家部分降低国外对华反补贴存在难度。在关于SCM协议的执行方面，一些世贸组织成员方认为尽管他们认定中国属于非市场经济国家，但是基于中国经济改革现阶段的情况，并根据这一阶段中国经济运行的特点，也具备了造成扭曲贸易的补贴的可能性，这种补贴形式不仅增加了市场保护的程度，同时也会扭曲中国在世贸组织其他成员方市场上的出口业绩表现。在这种条件下，中国的出口也应当适用世贸组织的SCM协议，但是出于对中国从SCM协议第27条规定中获益的考虑，一些成员主张限制SCM协议第27条作为对非市场经济国家的中国的适用。还有一些成员提出了对基于中国经济的非市场特性而产生的，来自政府控制的银行体系的贷款所提供的对国有企业的支持的关注。这些贷款通常在到期后可以产生自动延期、豁免的效果，或者可以享受低于市场水平的利率，而这些内容都没有作为补贴的形式列入附表5A和5B中。除此之外，世贸组织的成员方还对地方政府的补贴，中国对特定经济部门如电信、出口高技术产品、钢铁产业提供的补贴问题，以及中国提供的与经济特区相关的补贴和优惠政策的问题表示了关注。对于反补贴调查程序的特殊规则的适用期限，《入世议定书》并没有作出任何规定，这就意味着，在有关反倾销调查的非市场经济规则最终在15年失效以后，进口成员方的调查机构仍然可以在反补贴调查程序中适用所谓非市场经济规则。同时，《入世议定书》并没有规定中国是否为“转型经济”，能否对中国实施反补贴税法就取决于各国的具体规定。

　　目前需要关注的对华反补贴国家可以分为三类：第一类是已经多次对华进行反补贴调查，如美国、加拿大、欧盟等，这类国家国内反补贴法律规则成熟，运用反补贴实践经验丰富，对华反补贴已经进入稳定多发期；第二类是尽管反补贴实践经验不丰富，但是可能会扩大对华反补贴调查的国家，如印度，尽管中印两国贸易量占中国比重不大，但是印度是同中国经常发生贸易摩擦的国家，对华反倾销案件数量位列第一，2008年也开始尝试对华使用反补贴工具，但是印度本身反补贴实践经验并不丰富，其国内自身不符合SCM协议允许补贴也经常使用，是世贸组织成员方中主要的被反补贴大国，因此未来印度对华反补贴动向并不会很严重；第三类是已经承认中国市场经济地位的国家，如澳大利亚、新西兰等国，因为不存在法律规则的障碍，并且这些国家也是世贸组织成员方内较多使用反补贴工具的国家，这些国家是否对华发起反补贴调查案件完全取决于与中国的贸易竞争关系。

　　按国际规范规避对华反补贴

　　反补贴与反倾销最大的不同是，反倾销主要针对的是企业个体行为，而反补贴针对的是政府的行为，将对一国的产业和开放政策产生巨大影响。对华反补贴作为新贸易保护主义手段，对中国最大的危害是干扰中国国内经济发展政策，从而引起“发展扭曲”。国内长期以来的一些不合理补贴政策既没有实现国内的公平发展问题，也容易招致国外反补贴，需要改善国内补贴制度。

　　但并非所有补贴政策都得到禁止，符合世贸组织规则的补贴是允许的，国内合理的补贴政策也是发展中国家实现发展不可或缺的手段，另外从实践中看，发达国家之间的补贴以及由此引发的争端是占最大比例的补贴，补贴虽然在一定程度上受到规范的限制，但发达国家使用补贴时却经常超出世贸组织规则的限制。

　　因此必须系统梳理中国现存补贴政策，取消属于世贸组织禁止类补贴，把有限的财政力量用于支持科研发展、落后地区发展，在世贸组织允许制度空间下更好实现中国的均衡发展，更加策略地按照国际规范的要求使用补贴和规避国外对华反补贴。

　　自2004年遭遇国外反补贴调查以来，从商务部到地方政府以及涉案企业，都经过了从不熟悉反补贴规则、被动应战，到有效组织各方力量积极应诉的过程。从实践来看，一方面，能够积极应诉的企业，在案件中受到的损失相对较小；各级政府和相关部门也应及时向企业提供反补贴贸易摩擦信息，动员涉案企业积极应诉，在沟通上下级商务主管部门、商会协会和企业四个主体之间的信息方面起好桥梁和纽带的作用。

　　另一方面，中国作为世界最大的出口国、GDP第二大国，也应通过努力促进修改世贸组织规则来限制其他国家使用反补贴工具，为国家和企业争取更大利益。目前全球化和区域化多元发展，中国在国际和区域经济组织中的影响力在加大，近期无论是中美BIT谈判、TPP谈判的进展，以及中国（上海）自贸试验区的获批和创新对外开放模式，都给了中国企业更大的空间去应对国外对华反补贴等贸易摩擦。

　　（作者为哈佛大学肯尼迪学院访问学者、上海社会科学院研究室副主任）