制约棉花目标价格实施细则出台的因素分析

　　纠结于品种细节、不相信“理性经济人”的自我修复功能、对差价补贴额度底气不足、担心新政策实施会令临储政策负面效应扩大？
　　政策具有里程碑式的意义
　　目标价格释义
　　目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。
　　实行棉花目标价格政策后，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售棉花。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量、销量等因素，对试点地区生产者给予补贴，而当市场价格高于目标价格时，国家不发放补贴。
　　具体补贴发放办法由试点地区制定，并向社会公布。目标价格按照生产成本加基本收益确定。
　　2014年4月初，国家发展改革委、财政部、农业部联合发布2014年棉花目标价格，每吨为19800元。
　　通过以上表述，目标价格政策试点推出的最基本、最关键原则是要进行市场化。而市场化的设计，主要涵盖了三个变量约束条件，即目标价格、市场价格和差价补贴。其中，目标价格为固定量，市场价格、补贴金额为相互制约的变量因素。
　　目标价格政策利于我国第一产业的稳定发展
　　从小处着眼，连续实行3年的棉花临储政策弊大于利，难以为继。2011年以来，国家实行的棉花临时收储政策，对稳定国内棉花生产、保护农民利益发挥了重要作用，但随着国际市场价格的持续走低，棉花进口成本大幅低于临时收储价格的矛盾日益突出，国家财政压力不断增强，滋生关联利益方寻租行为，下游产业遭遇高原料成本制约，国际竞争能力急剧弱化，市场主体性活力锐减，市场机制凸显倒退，整个产业的发展陷入前所未有的困境。基于此，倒逼国家必须在新的市场形势下，探讨市场化的棉花调控政策。
　　从大处着眼，目标价格政策为整个农产品目标价格等市场化政策改革“打前站”。目前，包括棉花在内，国家在白糖、大豆，菜籽以及粮食上都实行了敞开临储、最低收购保护价等储备政策。连续几年，国内价格高于国际价格，国储压力不断增强，市场化元素弱化，国家大量财政资金被占用，相对的是，通过国际商业贸易，大量补贴资金由国际农产品种植者以及国际下游企业攫取，收储政策的负面影响开始显现。
　　棉花目标价格政策作为试点，顺利推出的话，不仅对棉花一个品种，对于其他的经济作物，甚至粮食作物，都具有里程碑式的意义。因此，这“第一炮”必须打响，绝不能稀里糊涂地推出。如达不到形成市场化定价的政策本意，会带来严重后果，到最后甚至不排除会陷入否定目标价格政策本身的尴尬境地。
　　因此，消除各种利益集团的阻力，摒弃具体品种的细枝末节，完全按照市场化思路，推出棉花目标价格改革政策，并试点成功，最终总结出一套固定的模式(或机制、范本)，对我国整个第一产业的稳定发展，具有十分重要的意义。
　　制约细则出台的因素分析
　　政策制定的高度不够，纠结于品种细节
　　对于此次的棉花目标价格政策，决策者应该高屋建瓴，从整个农产品，甚至从农业稳定战略的高度去考虑，不应过分纠缠于品种细节。
　　事实上，所有品种都有特殊性，最关键的是要把共性的东西，包括核心要素、监管制度、法律制度(惩罚成本)设计好，维护其权威性，并严格按照三公原则进行公示。而具体的细节交由相对独立方去制定发布，接受社会监督。最终，总结模式经验，并逐步完善推广。
　　不相信市场主体“经济人”的自我修复功能
　　目前，我国已形成了较为完善的市场经济体制。虽然口头上强调市场作用、尊重市场主体，但一到具体的政策，决策层总是担心市场参与者联合勾结，进而对市场主体，也即是“理性经济人”的自我修复功能心生怀疑，导致经常大包大揽，事无巨细，到最后深陷细节之中，忘记了制定政策最大的初衷(市场化)。
　　事实上，此次目标价格政策制定，决策层最担心的也是棉农和轧花厂联合欺骗，获取财政补贴资金。仔细分析，棉农和轧花厂联合，瞒报低价，无疑将压低国际、国内市场价格。我国的下游纺织产业反而会从中受益。这对国家而言，未尝不是好事，毕竟产业链企业上下游都是自己的“孩子”。不过，长期而言，轧花厂显然会从较低的皮棉销售价格中受损。
　　新疆南北疆面积广袤，棉农与轧花厂很难联合，形成合力。同时，设置较长的样本时间周期，按照平均价格来给予补贴，对于棉农而言，卖得再低，也只能拿平均价的补贴。因此，与其冒着违法风险，还不如选择对自己最有利的行为——完全按照市场规则走。另外，上述情况，由于有了监督监察机制和法律法规的惩罚成本，市场参与方也不会铤而走险。
　　对三大变量的差价补贴额度底气不足
　　处于对“理性经纪人”的担心，政策会有意无意地设定一个最高补贴限度。我们在前文提到，目标价格政策中有三个可变因素，一般情况下，目标价格会提前固定，如果把差价补贴金额也固定，自然变量中的“市场价格”也会固定下来，那么就不存在真正的市场化价格了。最终必然导致政策从一个死胡同钻进另一个死胡同。其实我们简单地用"Z=X+Y"公式分析，不论X、Y，还是Z，只要两个确定，第三个变量自然就确定了。
　　政府对农产品市场价格的支持、直接支付以及其他形式的保护，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，这一般被称为“黄箱政策”，WTO农业协议不赞同“黄箱政策”。我国已加入了WTO，“黄箱政策”受到限制。对于新疆地方轧花厂，尤其是兵团而言，简单地对补贴额度设限，将给籽棉加工成皮棉的销售自动设置了对应的销售价格，否则低于这个价格销售，亏损将不可避免。因此，兵团作为经营特殊主体，国家的确需要想办法通过其他途径进行补偿。
　　担心新政策实施会令临储政策的负面效应扩大
　　从国家层面来讲，最应该做的是暂时将目前1300多万吨国储棉的持仓成本与损失搁置一边，摒弃“持仓成本”的概念，单纯围绕棉花政策市场化、行业健康稳定发展设计政策。这个持仓成本乍听数目不小，但和能够换来我国棉花产业稳定健康发展相比，就算损失一些，也会是值得的。我们的建议是，在制定出台这个政策时，决策层必须学会算大账，而不能固守原来的老思想，被小账困扰，跳不出这个怪圈。
　　新疆地方轧花厂，或者说兵团，作为特殊地域与体制下的企业，重要性有目共睹。但从中国长远发展看，依靠体制或者政策，躺在国家怀抱里去挣钱变得日益困难，他们也应该接受市场化的现实。国家可以通过特殊补贴、每年账务核销等方式来进行过渡性的政策支持。这也是完全可以实现的。
　　另外，政策制定的参与方，包括中储棉、交易市场等，同样是利益相关方，在建言政策时，一定要站在国家整体利益角度，站在保护种植者的角度，站在棉花产业链持续健康发展的角度，否则市场化进程举步维艰。
　　当前环境下的六大建议
　　市场价格、补贴额度完全由市场决定
　　在政策制定的原则性上，务必给市场明确信号：目标价格固定，种植成本加基本收益每年要通过不同渠道，进行综合客观的动态评定，补贴额度则随收购公示期间的市场价格而定。
　　若提前固定了补贴额度，相当于市场价格也基本确定，政策最大的初衷——发挥市场在棉花定价和资源配置中的决定性作用将成为空谈，势必再次陷入政策调控的死胡同之中。
　　按照三公原则公示核心指标
　　目标价格指的是皮棉价格，从籽棉收购价格到皮棉价格，涉及的重要参数指标、时间选取周期等，必须科学合理且唯一，确定其权威性，并进行行业公示，接受各方监督。
　　具体来看，比如衣分率统一设定为40%，损耗为2%，加工费为1000元/吨，这些指标由于加工主体与采摘方式不同，存在一定差异，但出台的公示一定是基于平均水平的考虑。另外，要强调执行操作的简单化，不要有太多的指标等级差，避免籽棉价格到皮棉价格折算过程中存在的虚假现象。
　　另外，市场价格的公示与取样周期，不应该简单地局限在10—12月，可以考虑延长时间，从当年10月到第二年3月，用6个月时间来选取更多指标样本，使平均价更合理，让棉农有更多的销售时间，避免棉农和轧花厂之间由于势力悬殊造成的短期操纵情况。
　　还有，一定要直接将补贴资金发到棉农手中，不能由任何的中间环节转交，最大程度保障补贴款切实发放到位，保护棉农利益，实现目标价格补贴最大的初衷。
　　做好监督监察工作
　　第一，高规格成立巡视组，监察收购环节和数据取样环节。
　　国家层面成立联合工作小组，加强对“籽棉交售、轧花厂收购加工、仓库仓储、公证检验”等各个环节的监督。并对面积、产量数据的取样和报送，以及核算的公正性、客观性进行审查，严厉打击利益关联及输送、骗取国家财政资金的行为。
　　该工作小组必须被赋予较高的权力与地位，服务于将来的我国农产品政策市场化改革试点。
　　第二，制定相关法律法规，提高惩罚成本。
　　除了监督监察外，必须从维护我国整个农产品行业政策市场化调整的角度出发，制定相关的法律法规，提高惩罚成本，对出现的不良行为，通过法律的手段，进行相关的经济及刑事追责。
　　细则由相关试点品种、相关试点地区协助制定
　　目标价格政策的具体实施办法，可交由试点品种的试点地区来制定。
　　试点地区在制定过程中，必须严格遵循且维护中央的权威性，从中央政府角度出发，不能受任何利益集团的干扰。
　　提供配套的市场化工具平台，实施好政策改革
　　在利用目标价格政策保护最上端种植者利益的同时，还要通过大力发展农业保险市场，发展规模化的棉花种植专业户、合作社及农场，认真培育好农产品(棉花)期货及期权市场交易平台，鼓励市场主体主动利用这些市场手段进行风险规避，提高抗风险能力，达到政策最好的实施效果。
　　抛储政策进一步标准化、可预期化
　　对于国家目前储备库的千万吨资源，在实施目标价格政策过程中，还要发挥好对市场供需的调节作用，尽量制定出市场可预期的、与棉花资源阶段性供需关联的棉花政策，打破简单的企业呼吁——部门临时召开会议——一事一议的抛储政策，给市场各方一个稳定的预期与参考。
　　例如，在棉花年度实施目标价格政策期间，国家可根据皮棉市场现货价格(通过跟踪CNCOTTON或CCINDEX价格指数)高出公示期间平均籽棉收购成本的幅度以及连续天数，自动启动抛储的熔断机制。给予贸易商、下游纺织消费企业等产业链各方稳定的预期。