棉花补贴试点是一号文件政策精华与亮点

　　1月19日晚，新华社受权发布2014年中央一号文件——《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，时间比去年提前十天。文件连续十一年关注三农问题，此次引发棉花行业广泛关注，在于首次明确提出，2014年将在新疆开展棉花目标价格补贴试点。业界讨论近一年之久，被视为“临储”替代政策的棉花补贴政策，终于在2014年首个中央正式文件中被重点“着墨”，明确表述，并被作为“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩改革”的先行试点，这对棉花行业可谓意义非凡。接下来，目标价格定在哪里？对生产者是按面积补还是按产量补？如何落实到棉农身上？诸多问题有待具体政策进一步明确。
　　在新疆开展棉花目标价格补贴试点，是一号文政策亮点之下的具体化措施。本网解读，今年一号文的亮点之一在于，除强调要处理好政府和市场的关系，更进一步明确了政府和市场各自的具体职能范畴，即要将“加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补”。这充分说明政府在协调与市场关系时，对自身作用已有明确定位，不是全管，也不是不管，而是作好市场机制所缺失的，在此基础上，充分发挥市场的决定性作用。亮点之二在于，强调改革要“因地制宜，循序渐进，不搞‘一刀切’，不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”。
　　在新疆开展棉花目标价格补贴试点，符合这两大政策亮点要求。首先，差价补贴不像“临储”政策，通过提前出台收储价格，集中上市期敞开收储，缩减市场供应量，直接影响市场价格形成。目标价格补贴制度通过事后补偿，发挥市场定价职能，平衡市场交易过程中的利益受损者。调控从前台退居幕后，从干预变为扶助，符合政府与市场的各自职能定位。其次，在新疆先行试点，符合政策所说不搞“一刀切”，允许差异化、过渡性。目前新疆棉花产量在全国占比超过6成，棉花生产在区内具有比较优势，具备机械化、规模化发展的基础和潜力，未来中国纺织转型升级，所需的中高等级优质资源将主要来自新疆。直补政策在新疆试点，不会对粮食生产构成剧烈影响，将充分体现政策效用，便于尽快论证政策可行性，及时修正调整，推广至其他农产品。
　　除了上述政策亮点，今年的中央一号文件共从8个方面提出2014年及今后一个时期中央农村工作的重点，多项政策措施将对国内棉花产业构成深远影响，笔者试就重点进行解读，也望更多业内精英参与讨论，直抒己见：
　　一、完善国家粮食安全保障体系
　　1.抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略……实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田……更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给……加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。
　　——解读：粮食生产重要性、自给性被反复强调，“严守耕地红线，落实‘米袋子’省长负责制，主销区也要确立粮食面积底线”，诸多“守”“保”之下，加上差价补贴政策仅在新疆试点，将使内地棉花面积难改滑坡趋势。同时对粮食生产重要性及国内国际两市场关系的定位，让我们联想到国家到底如何定位棉花？此次试点将棉花与大豆并列，是否已体现出对棉花的态度？有消息称，国家正在抓紧制订粮食及大豆、棉花等作物发展战略，有望春节之后出台，也只有明确定位，才能长期规划发展。
　　2.完善粮食等重要农产品价格形成机制。继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点……
　　——解读：篇首已有解读。“农产品价格形成机制与政府补贴脱钩”，充分体现政府放权市场，财政补贴不影响市场定价的原则。市场价格过高时补贴消费者的提法首次出现，“价格过高”如何界定？具体怎样操作？价格过低时如何补贴棉农？都有待相关政策来明确。
　　3.健全农产品市场调控制度。综合运用储备吞吐、进出口调节等手段，合理确定不同农产品价格波动调控区间，保障重要农产品市场基本稳定。科学确定重要农产品储备功能和规模，强化地方尤其是主销区的储备责任，优化区域布局和品种结构……进一步开展国家对农业大县的直接统计调查。编制发布权威性的农产品价格指数。
　　——解读：健全棉花市场调控制度，不是简单的变“临储”为差价补贴，而是由补贴、配额、储备等政策共同构建起一整套调控体系，共同目标是维护市场价格在合理区间运行，保障市场基本稳定。而这一价格区间也并非一成不变，出台任何“一刀切”的固定价格，都将陷自身于被动。2014年国家试点棉花差价补贴，并不意味着收抛储机制将完全退出，除了高储备之下“去库存路漫漫”的客观原因，储备机制本身对调节大宗农产供需也十分必要，关键在于根据棉花产消情况“科学确定储备功能和规模”，同时根据我国纺织发展，用棉结构变化，“优化区域布局和品种结构”。
　　同时，第一手的准确数据，也是国家有效监督调控市场的关键，需要进一步加强。
　　4.合理利用国际农产品市场。抓紧制定重要农产品国际贸易战略，加强进口农产品规划指导，优化进口来源地布局，建立稳定可靠的贸易关系。加快实施农业走出去战略，培育具有国际竞争力的粮棉油等大型企业。支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。鼓励金融机构积极创新为农产品国际贸易和农业走出去服务的金融品种和方式。探索建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。
　　——解读：诸如棉花等农产品的大量进口将是无法逆转的发展趋势，利用好国际市场，将有助于国内相关产业的稳定和转型升级。此次明确由国家统一制订重要农产品国际贸易战略，说明国家将从战略高度规划农产品进出口，有望更加合理的安排棉花进口数量、节奏和品级等，利用好国际资源，推动国内上下游产业发展。
　　随着我国土地、劳动力等资源日益紧张、价格上涨，未来农业海外投资将不断增多，除生产领域，贸易领域的国际竞争也将日趋激烈，政府明确培育具有国际竞争力的粮棉油大型企业，将为企业带来海外投资机遇。在此过程中也将加强金融服务配套支持。
　　二、强化农业支持保护制度
　　7.完善农业补贴政策。按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验……新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜……加大农机购置补贴力度，完善补贴办法……
　　——解读：按照入世协议，我国使用的农产品补贴额度一直处于较低水平，未来补贴力度有望加大。同时，近年来粮食等农作物进口持续增加，也对现行农产品补贴政策提出了挑战，补贴办法有待改进，补贴效力有待加强。2014年，国家首先对棉花和大豆开展目标差价补贴试点，将通过改进补贴办法，更加精准地补贴到目标主体，充分发挥补贴调节种植数量结构的作用。
　　此外，新增补贴将向新型农业主体和主产区倾斜，加大农机购置补贴力度等，均表明未来补贴将指向促进农业产业化、规模化发展，在主产区发展优势农产品的规模化经营，将是趋势。
　　12.加快发展现代种业和农业机械化。建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业，培育推广一批高产、优质、抗逆、适应机械化生产的突破性新品种……加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套……
　　——解读：种业的经营将以企业为主体，更加市场化，竞争更激烈，由市场来决定企业和品种的生存。同时，培育适应机械化生产的品种，主攻采棉机，推进全程机械化，各环节集成配套等，都表明国家未来将大力推进棉花等农作物全程机械化作业。一号文从构建制度、加大补贴等多个角度，全面推动农业机械化、规模化发展。
　　13.加强农产品市场体系建设。……健全大宗农产品期货交易品种体系。加快发展主产区大宗农产品现代化仓储物流设施……完善农村物流服务体系，推进农产品现代流通综合示范区创建……加强农产品电子商务平台建设。
　　——解读：期货品种体系的健全，将有利于分散相关期现品种的交易风险。棉花现代仓储物流体系建设步伐有望加快，并将首先推出示范区域。电子商务平台建设，有利于农产品贸易更加便捷、公开、透明，这方面全国棉花交易市场已经通过国产和进口棉“网上超市”进行有益尝试，未来将在政策指导下不断发展。
　　四、深化农村土地制度改革
　　17.完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资……
　　21.发展多种形式规模经营。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络……有条件的地方，可对流转土地给予奖补。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。
　　——解读：赋予农民更多利用承包土地取得收益的途径，除使用、流转等外，还可以向金融机构进行抵押融资，有利于农民手中闲置的土地发挥最大效力，向更具经营能力的组织机构集中，推进规模化生产经营。
　　22.扶持发展新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护……鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业，推动集群发展，密切与农户、农民合作社的利益联结关系……加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。
　　——解读：一系列更为具体细化的措施，将使农业合作社获得更多实质支持，比如财政项目资金、相关教育培训、税收优惠等。同时强调要加强合作社能力建设，不能流于形式。政府支持合作社发展农产品加工流通的链条建设，有利于增强抵御市场风险的能力。同时密切产业龙头企业与农户、合作社的利益联结关系，推动农业经营向集群、规模化方向发展。
　　一号文件还从加快农村金融制度创新、建立农业可持续发展长效机制等角度，立体构建起我国发展现代农业的规划和目标，本文不再赘述。