新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案

　　棉花产业是我区的重要支柱产业，是保障产业稳定发展和农民增收的重要途径，对我区国民经济发展和社会稳定关系重大。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及今年中央1号文件的精神，经国务院批准，今年在新疆实施棉花目标价格补贴试点工作。为贯彻落实好这一重大改革政策，结合国家发展改革委、财政部《关于印发棉花目标价格改革试点方案的通知》(发改价格[2014]1524号)要求，现制定如下实施方案。
　　一、我区棉花目标价格改革试点的主要内容、原则和目标
　　(一)棉花目标价格政策的主要内容
　　为进一步完善农产品价格形成机制，更加注重发挥市场形成价格的作用，国家明确2014年启动新疆棉花目标价格改革试点工作。具体来讲，棉花目标价格政策是指在棉花价格主要由市场形成的基础上，国家有关部门制定能够保障农民获得一定收益的目标价格，当采价期内平均市场价格低于目标价格时，国家对棉花生产者给予补贴，当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。
　　(二)制定棉花目标价格政策的原则
　　1.市场决定价格。棉花价格由市场供求形成，政府不干预市场价格。
　　2.保障基本收益。当市场价格下跌过多时，政府通过补贴保障农民基本收益，稳定试点地区棉花生产。
　　3.统筹兼顾。协调平衡上下游利益，统筹利用国内资源，妥善处理好政府和市场、当前和长远、中央和地方的关系，确保改革顺利推进。
　　4.平稳过渡。做好生产、流通、储备、加工、进出口等各环节政策措施的配套衔接，保持政策平稳过渡。
　　(三)开展新疆棉花目标价格改革试点的目标
　　1.为国家完善农产品价格形成机制摸索经验。
　　2.保持新疆棉花种植面积和总产量基本稳定，保障国家棉花安全，促进新疆棉花产业发展。
　　3.利用推行棉花目标价格改革试点的有利时机，进一步摸清新疆棉花生产底数，提高土地集约化利用水平，严格控制水资源过度开发，遏制非法开荒，保护生态环境。
　　4.抓住棉花目标价格改革的机遇，进一步凸现新疆棉花的产地优势，加快发展新疆纺织业，吸引更多纺织企业落地新疆，在新疆创造更多的就业机会。
　　5.完善财政补贴机制，提高补贴的精准性和针对性，提高财政资金使用效率。
　　二、目标价格补贴的发放方法
　　根据中央财政拨付补贴资金时间，按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式，中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴。
　　(一)补贴对象
　　补贴对象为全区棉花实际种植者，主要包括：基本农户(含村集体机动土地承包户)和地方国有农场、司法农场、部队农场、非农公司、种植大户等各种所有制形式的棉花生产者(以下简称农业生产经营单位)。
　　(二)棉花种植面积的申报、审定
　　1.棉花种植面积的申报、核实
　　棉花种植面积采取种植者申报制。6月初，基本农户向村委会申报棉花种植面积，村级全面核实公示，乡(镇)复核，县(市)、地(州)两级自查，自治区、地(州)联合抽查，核实认定。农业生产经营单位向所在县(市)的农业、财政、统计、国土部门申报棉花种植面积，同时出具土地利用现状图、土地权属证明等材料。县(市)人民政府组织农业、统计、国土、司法等部门全面核实公示，自治区、地(州)联合抽查，核实认定。
　　棉花种植面积核实认定后，由乡(镇)农业部门、村委会向基本农户出具种植证明，县级农业部门向农业生产经营单位出具种植证明。种植证明由农业部门统一印制，财政、统计部门监制。种植证明应包含基本农户和农业生产经营单位的基本信息、农作物种植面积、核实认定的棉花种植面积、籽棉交售、财政兑付补贴资金等信息。
　　2.棉花种植面积的审定
　　8月中旬，地(州)人民政府、行政公署将核实认定的本区域内的棉花种植面积报送自治区农业厅、财政厅、国土资源厅、统计局、国家统计局新疆调查总队(以下简称调查总队)。8月下旬，自治区农业厅会同发展改革、财政、国土、统计、调查总队等部门对全区棉花种植面积进行汇总、会审后，经自治区棉花目标价格改革试点工作领导小组审议后，报自治区人民政府审定。
　　3.棉花种植信息档案的建立
　　各级农业、财政、国土、统计、调查总队等部门应对辖区内的基本农户和农业生产经营单位的基础信息建立档案管理制度，指定专人负责，以备查询。
　　棉花种植面积核实、认定、上报以及信息档案建立的具体操作程序见《自治区棉花种植面积统计核实实施方案(试行)》(新政办发[2014]63号)。
　　(三)籽棉交售
　　基本农户和农业生产经营单位将籽棉交到经自治区资格认定的棉花加工企业，棉花加工企业购进的籽棉应依法取得普通发票或开具收购发票，票面项目应填写齐全。对目前无法使用网络发票系统的农业生产经营单位，由国税机关代开机打普通发票。票据一式五联，即发票联(基本农户留存)、存根联、记账联、税务机关联、企业财务联。票据应注有农户和农业生产经营单位交售棉花种植户姓名(生产经营单位名称)、身份证号(证照号码)、所在乡(镇、村)、棉花加工企业全称、籽棉重量、单价、衣分率、回潮率、含杂率和结算重量(即折合皮棉的公定重量)等信息。
　　棉花加工企业按照税务票据如实填写农户、农业生产经营单位种植证明，并在每次籽棉交售时如实填写相关信息，包括籽棉重量、单价、衣分率、回潮率、含杂率和结算重量等，并在签章处加盖企业公章。
　　(四)交售票据登记备案
　　次年1月底前，基本农户凭籽棉交售票据、种植证明到所在村委会进行登记，村委会核对种植户基础信息，登记种植证明上载明的籽棉交售量，由乡(镇)农业部门建立补贴信息；农业生产经营单位凭交售票据，到所在县(市)农业部门进行登记，县(市)农业部门根据种植证明，核对种植户基础信息，建立补贴信息。异地交售的基本农户和农业生产经营单位到其棉花种植所在地的村委会、县(市)农业部门进行登记。
　　(五)在库公检
　　皮棉实行在库公检。棉花加工企业将加工的皮棉全部存入经自治区资格认定的新疆棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构在库进行重量检验、逐包抽取品质检验样品(以下简称取样)并进行品质检验样品的仪器化公证检验(以下简称后续仪器化公证检验)。纺织企业收购、加工自用棉，在纺织企业库房进行监管，接受重量检验、取样及后续仪器化公证检验。
　　为保证监管棉花在库公检工作的顺利实施，在原有资金渠道，中央财政按据实结算方式，及时将新疆棉花入库公检经费拨付承检单位所在的省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门。
　　(六)补贴资金的拨付、兑付
　　12月底前，国家根据目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的新疆棉花产量，测算补贴资金总额，分别拨付新疆自治区和生产建设兵团。自治区财政按总额5%的额度预留，机动补差。
　　次年1月上旬，自治区财政厅根据中央拨付自治区补贴资金总额，扣除预留资金后的60%以及自治区人民政府审定的棉花种植面积，测算亩均补贴标准，并会同发展改革、农业、国土、统计部门拟定各地(州、市)棉花目标价格面积补贴资金方案；按照剩余的40%以及自治区人民政府审定的棉花产量，测算每公斤籽棉平均补贴标准，并会同发展改革、农业部门拟定各地(州、市)棉花目标价格产量补贴资金方案。补贴资金分配方案经新疆棉花目标价格改革试点工作领导小组审议，报自治区人民政府审定后，由自治区财政厅负责逐级拨付补贴资金。
　　次年1月底前，乡(镇)财政部门和县(市、区)财政部门凭基本农户和农业生产经营单位的种植证明，按照《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法》，以“一卡通”或其他形式将面积补贴资金兑付至基本农户和农业生产经营单位。
　　次年2月底前，乡(镇)财政部门和县(市、区)财政部门凭基本农户和农业生产经营单位的籽棉收购票据、种植证明，按照《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法》，以“一卡通”或其他形式将产量补贴资金兑付至基本农户和农业生产经营单位。
　　兑付产量补贴资金时，原则上优先兑付农户和地方国有农场，其次兑付种植大户，最后兑付其他农业生产经营单位。补贴标准原则上向宜棉区和南疆倾斜。
　　(七)下列棉花种植面积不予补贴
　　1.没有经过申报、公示、审核的棉花种植面积，不予列入补贴范围；
　　2.在国家、自治区明确退耕的土地上种植的棉花面积，不予列入补贴范围；
　　3.在未经批准开垦的土地或者在禁止开垦的土地上种植的棉花面积，不予列入补贴范围。
　　(八)保障措施
　　1.建立健全棉花种植面积核实、补贴发放问责机制，依法处理相关责任人。各县(市)人民政府对本辖区内棉花实际种植面积审核负责。农业部门负责组织面积核实、制定面积核定办法等工作。财政部门负责落实补贴资金预算、拨付及对资金的监督管理等工作。
　　2.实行棉花目标价格补贴公示制度。每次公示时间不得少于7天，公示期间，县(市)、乡(镇)纪检监察机关负责对公示过程进行监督。公示内容主要包括种植户信息、棉花种植面积、近三年棉花单产等，乡(镇)农业所、县农业局收集和保存公示影像资料。
　　3.实行棉花面积核查制度。村级组织对农户上报的面积进行全面核查，县级组织对农业生产经营单位上报的面积进行全面核查，自治区、地(州)、县(市)、乡(镇)逐级按比例抽查。农业、国土、气象等部门采用卫星遥感测量办法、同步监测和核查各县棉花种植面积，核定面积低于或超出遥感测量结果较多的县(市)，要做出合理解释并在规定时间内修正。
　　4.实行籽棉加工企业资格认定制度。被认定有资格的企业购进的籽棉应依法取得普通发票或开具收购发票，票面项目应填写齐全；对目前无法使用网络发票系统的农业生产经营单位，由国税机关代开机打普通发票。收购加工的棉花如数发送棉花专业监管仓库在库进行公检，在库检验的成包皮棉公定重量作为核定企业收购籽棉加工的皮棉公定重量和棉花运输补贴的依据。对不如实标注、籽棉收购总量折算皮棉后大于或低于公检量5%及以上时，自治区发展改革委取消其加工资质；纤检部门停止其公证检验。相关部门将对违法行为进行处罚，触犯刑律的，移交司法机关处理。
　　5.强化收购、加工环节的监督检查。棉花收购期间，由自治区发展改革、财政部门牵头，组织工商、税务、质检、供销等部门，对经资格认定的棉花加工企业收购时使用籽棉交售票据情况、收购量、公检量等情况进行核对，发现问题及时整改。
　　6.坚决杜绝补贴面积虚报、多报、压报、漏报现象发生，对于植棉户出现虚报面积的情况，第一次虚报的由村委会进行政策解说，并警告教育，第二次虚报的一经查实，取消其虚报面积的补贴，同时扣除当年实际种植面积补贴资金的50%。对于农业生产经营单位虚报面积的，取消其虚报面积的补贴，同时扣除当年实际种植面积的补贴，并对虚报、多报补贴面积套取资金的，依法依纪处理。对棉花加工企业虚开收购发票或取得虚开普通发票的，农户、农业生产经营单位私自篡改籽棉交售票据冒领补贴的，严肃查处，追缴其非法所得，触犯法律的追究其法律责任。各级农业、统计、财政部门要设立监督电话，并在当地媒体予以公布，接受群众监督，对举报的问题要及时组织有关人员进行调查核实，若情况属实，对造假责任人和有关领导要严肃处理。财政部门应定期对各级财政落实棉花目标价格补贴政策情况进行监督检查，及时发现、纠正问题。
　　7.特种棉(包括长绒棉和彩棉)的目标价格补贴标准(产量部分)为陆地棉目标价格补贴标准(产量部分)的1.3倍。特种棉的种植面积和产量单独统计、单独上报。
　　三、棉花目标价格补贴加工企业加工资格认定
　　(一)认定标准
　　棉花加工企业资格认定必须符合以下条件:
　　1.在疆内从事棉花加工的企业，须获得工商行政管理部门颁发的《营业执照》或《企业法人营业执照》、自治区发展改革委颁发的《棉花加工资格认定证书》和自治区纤维检验局颁发的《棉花加工企业质量保证能力审查认定证书》。实行“一线一证”，即：一条棉花加工生产线具有一个《棉花加工资格认定证书》。
　　2.诚实守信，合法经营，法人治理结构完善，财务状况良好；正常开展棉花收购、加工经营活动，收购籽棉未出现给棉花生产者“打白条”行为；加工的皮棉按规定时间全部发运到指定的经资格认定的棉花专业监管仓库，接受监管并在库进行重量检验、取样及后续仪器化公证检验；纺织企业收购、加工的自用棉，须在纺织企业库房进行重量检验、取样及后续仪器化公证检验；定期向自治区发展改革委上报企业棉花收购、加工、销售和库存等购销运行情况。
　　3.具备与税务部门联网的籽棉收购专用国税通用机打发票系统，企业须在每笔收购交易完成后，如实为棉花生产者出具真实有效的籽棉收购通用机打发票。
　　4.遵守有关法律法规、规章制度关于棉花质量监督和市场管理的规定，未出现严重质量违法行为或其他违法经营行为。未发生伪造、变造、冒用《棉花加工资格认定证书》、棉花质量凭证、公证检验证书、公证检验标志及其他检验标志、标识的行为。
　　(二)认定流程
　　1.各地(州、市)发展改革委会同财政局、质监局(纤检所)、工商局、国税局及农发行，共同配合，按照认定标准提出企业初选名单在每年4月底前上报自治区发展改革委。
　　2.自治区发展改革委会同自治区财政厅、质监局(纤检局)、工商局、国税局及农发行联合审查并确定企业名单，并在每年5月底前在各部门门户网站予以公示，接受社会监督。公示期为10个工作日，公示期满后由自治区资格认定机关分批次对符合条件的棉花加工企业核发带有统一编号的牌匾，有效期为两年。
　　3.企业实行动态管理和不定期考核。在棉花收购、加工期间，各地(州、市)发展改革委、质监局(纤检所)、工商局、国税局及农发行对企业实施动态监管，据实上报棉花收购、加工、销售和库存等经营有关情况。
　　(三)资格认定的退出机制及相关处罚
　　经资格认定的棉花加工企业如出现以下情形，经自治区发展改革委、质监局(纤检局)、工商局和国税局核查属实，取消其棉花加工资格及相关资质。
　　1.籽棉收购时，取得虚开普通发票或自行虚开收购发票；
　　2.恶意修改棉花品质、重量等信息，套取补贴资金的；
　　3.压级压价收购籽棉，且情节严重的；
　　4.加工好的皮棉未按规定时间全部送到指定的棉花专业管理仓库(自用棉除外)，未进行仪器化公证检验的；
　　5.通过采购新疆以外的籽棉，以及购买区内外皮棉、进口棉，蓄意套取补贴资金的；
　　6.直接参与或操纵“转圈棉”套取补贴资金的；
　　7.收购棉花期间，未按要求在厂区门口等明显位置悬挂带有统一编号的棉花目标价格改革加工企业资格单位牌匾的；
　　8.伪造、变造、冒用、转借、自行悬挂棉花目标价格改革加工企业资格单位牌匾的；
　　9.使用擅自扩建增加的生产线(即“一证多线”)从事棉花加工活动的。
　　四、相关配套措施
　　(一)目标价格改革试点补贴资金使用管理办法
　　由自治区财政厅负责制定《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法》，补贴资金要专款专用，任何地方、单位和个人不得虚报棉花种植面积，不得套用、挤占、挪用补贴资金。各级财政部门应及时核对棉花生产者、棉花加工企业、发票信息，核算补贴资金。
　　(二)本地转圈棉及疆外棉流入控制办法
　　1.本地“转圈棉”控制办法
　　一是由各级农业部门牵头，以县市为区域，根据当地推广的棉花品种的衣分，制定当地每吨籽棉加工皮棉出品率的合理区间，作为预防“转圈棉”的重要指标。由质监(纤检)部门牵头定期核对加工企业皮棉产量，并与折算后的籽棉进行对账，会同相关部门不定期对棉花加工企业进行检查，对于存在问题的企业要严肃处理。
　　二是推行建立在库取样和专业仓储制度，有效防范“转圈棉”，精确统计棉花产量，确保新疆棉花公检的公信度。由自治区发改委、质量技术监督局和相关部门制定《新疆棉花专业监管仓库管理办法》，对棉花专业监管仓库的设立、认定、管理、费用成本等作出具体规定。棉花加工企业将加工好的皮棉及时发送到经资格认定的棉花专业监管仓库，接受监管并在库进行重量检验、取样及后续仪器化公证检验。对纺织企业所属的棉花加工企业加工的纺织自用棉，须在纺织企业库房进行重量检验、取样及后续仪器化公证检验。入厂公检的棉花只能自用，不能再转让销售。
　　2．疆外棉流入控制办法
　　一是自治区交通运输厅和乌鲁木齐铁路局负责分别制定《防止疆外棉进疆运输管控办法》，严格监控疆外棉进疆的公路和铁路运输渠道。除持有《进口棉花配额证》的进疆棉花外，其它凡是在入疆列车中装载棉花的，需向铁路部门填报“棉花铁路进疆申报单”，如实填写列车批次、发货地、发货单位、收货地、收货单位、装载数量、棉花种类(籽棉、皮棉)等信息；铁路部门核对铁路运单相关信息后，每月定期汇总报送自治区农业厅、财政厅和统计局。由交通管理部门在星星峡等入疆主要通道，对入疆装载棉花的车辆实施登记，由托运人填报“棉花公路进疆申报单”(内容参考棉花铁路进疆申报单)，交通部门核对托运单据相关信息后，每月定期汇总报送自治区农业厅、财政厅和统计局。
　　二是各级质监(纤检)部门在公检过程中如发现疆外棉花，不予公检，并依法进行处置，同时，将有关情况通报当地各行政主管机关。各行政主管机关依法加强对相关责任单位和责任人的监督管理。
　　三是经资格认定的棉花加工企业在收购籽棉时要安排专人负责甄别棉花品种和质量，不得收购疆外籽棉。
　　(三)政策宣传工作
　　1．部门分工及责任
　　由自治区党委农村工作办公室牵头，会同自治区党委宣传部、农业厅、财政厅、发展改革委制定的宣传计划，组织媒体开展宣传。按国家、自治区确定的试点原则、内容、方案等制定统一的宣传口径，编印宣传资料。自治区党委宣传部负责组织新闻媒体做好棉花目标价格改革试点的政策宣传和舆论引导工作，通过电视、报纸、网络等多种媒体向广大农民群众、基层干部宣传补贴政策，让农户、农业生产经营单位均能了解掌握棉花目标价格补贴政策。
　　2.充分发动驻村干部入户宣传
　　由自治区党委农村工作办公室牵头，结合自治区“访民情、惠民生、聚民心”活动，号召植棉区的驻村干部集中开展宣传工作。驻村干部要采用政策口口相传、田头讲解等方式，为植棉户答疑解惑。
　　(四)培训工作
　　由自治区党委农村工作办公室负责棉花目标价格政策和相关涉农政策的整理汇总，编印《新疆棉花目标价格及相关惠农政策培训资料汇编》。牵头组织相关部门、单位制定人员培训计划，有针对性地分批对各地州、县市有关部门、村镇干部、棉花加工企业进行培训，力争做到所有涉及棉花目标价格政策的人员熟悉掌握国家和自治区相关政策。由受训人员组成宣讲组到县市进行培训和宣传工作。各县市党委、人民政府另行组织相关培训，直至将培训落实到村一级。
　　(五)其他政策支持
　　实施棉花目标价格改革后，国家将增加对新疆节水灌溉工程和优质棉生产基地建设投入，加大对农机具购置和农业保险保费等补贴力度，继续实行出疆棉运费补贴。自治区发展改革、财政、农业等有关部门应尽快提出落实方案，与国家有关部委进行对接，确保各项政策落到实处。
　　五、组织领导、监督检查及应急措施
　　(一)组织领导
　　新疆棉花目标价格改革试点工作领导小组负责组织开展棉花目标价格改革试点工作，领导小组的职责：贯彻落实中央关于新疆棉花目标价格改革试点工作的决策部署，研究制定相关改革政策，指导试点工作的组织实施，加强对试点工作的监督检查。
　　领导小组各成员单位按照分工各司其职，认真开展工作。领导小组办公室设在自治区发展改革委，负责领导小组日常工作。
　　(二)监督检查
　　1.设立监督电话。自治区财政厅、农业厅设立棉花目标价格改革试点工作监督电话，并通过新疆卫视、新疆日报等主流媒体和网络向全社会公布。各地州、县市的各级财政、农业部门均需设立补贴监督电话，并在当地主要媒体及植棉乡镇公布，接受群众监督。
　　2.建立补贴公示和档案管理制度。实行棉花种植补贴村级公示制，建立补贴档案管理制度，指定专人负责，以备查询。
　　3.加强部门协作，充分发挥发展改革、财政、税务、工商、质监、统计、供销等相关部门的监管职能，完善监管机制，加强各环节监管，加大对违规企业和生产经营主体的惩戒力度，避免出现收购环节中的虚开发票、“转圈棉”等问题。建立健全棉花生产经营数据共享机制，建立棉花目标价格改革管理服务平台，通过平台完成种植面积、销售数量、价格、加工能力的数据采集和综合分析，实现籽棉收购量与皮棉加工量的有效监控。
　　4.棉花收购期由发展改革、财政、农业、质监、工商、税务、统计、交通、铁路、供销等部门抽调骨干人员组成监督组到各地进行督查，及时发现工作中存在的问题。针对可能出现的虚开发票、“转圈棉”和“疆外棉进疆”等问题的地区和重点县市要进行重点检查，确保政策的顺利实施。
　　(三)会商协调机制
　　自治区和地州层面分别建立会商协调机制。实行定期会商和不定期会商相结合的形式。原则上自治区层面的定期会商在棉花收购期(每年9月至12月)每周举行一次，主要是会商日常工作中的常态性事项。遇重大事项或突发性专项工作随时进行不定期会商。
　　六、新疆生产建设兵团的政策执行
　　新疆生产建设兵团的财政管理与基层组织构架和地方相比存在较大差异，因此由新疆生产建设兵团自行制定实施方案。兵团实施方案在原则和方法上应与自治区衔接。