中国经济新关口：7022亿国债发行与税改魔方(一)

3月14日，十届全国人大第二次会议决定批准财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。报告中提出，“2004年中央财政需归还到期国内外债务本金3674亿元，加上弥补当年赤字3198亿元和中央代地方政府发行的150亿元，国债发行总规模为7022亿元。” 　　7022亿国债对中国经济意味着什么？巨额国债资金投向何方？1998年以来的积极财政政策是否依然继续？尤其在当前的经济形势下，这些问题更值得讨论。 　　“中国的经济目前处在一个重要的关口，一方面，去年经济发展很快，效益明显提高，活力有所增强，但是另一方面，中国经济的许多深层次的矛盾并没有得到根本的解决。”这是温家宝总理在答记者问时对当前经济做出的判断，他将这个“关口”和去年SARS的考验相提并论。在这个“关口”上，“投资规模过大，物价上涨的趋势比较明显”是两个重要的问题，而这两个问题又同时和积极财政政策相勾连。 　　1998年以来，为了应对内部通货紧缩和外部金融危机的影响，我国果断推出了以发行长期建设国债为主要标志的积极财政政策，它和“稳健的货币政策”一起，成为拉动中国经济增长的两驾马车。 　　实施积极财政政策，一个最为明显的效应就是每年将近两个百分点的GDP附加值，8000亿的长期建设国债资金带动两三万亿的投资，最终奠定了民间大规模投资的基石。 　　2003年成为一个拐点。在这一年，民间投资以接近30%的速度猛涨，在中国遭遇一场“非典型性战争”之后，却有了一个非典型性的惊喜——GDP增幅达到9.1%，更大的惊喜是中国彻底走出通货紧缩困境。 　　但经济形势总是跌宕起伏，在我们走出通货紧缩之后，随即面临通胀的风险，民间投资已经出现过热趋向，央行明确将2004年的调控目标锁定在“高度重视防止通货膨胀和金融风险”之上。 　　尚有10000亿的国债在建结转项目，已经形成一批依赖性利益集体和利益机构，财政政策由宏观调控的主要手段转变为我国经济发展本身的一个常量，财政政策颇有“骑虎难下”之势。 　　与此同时，十年来最大规模的税制改革已经拉开大幕，无论是出口退税改革还是增值税改革，都需要支付制度成本，它与总体规模超过7000亿的国债一起，对中央财政构成挑战。 　　3月13日，财政部财政科学研究所所长贾康、财政部综合司经济预测处处长汪义达、社科院财贸经济研究所副所长高培勇、人民大学教授、中国财政学会副会长安体富共聚21世纪圆桌论坛第六期，在激辩中求解财政政策转型的答案。 　　对话--国债支撑两个点的GDP增长 　　《21世纪》：从1998年到2003年底，我国已经发行长期建设国债8000亿，实施积极财政政策六年来，一方面拉动了内需，带动了经济增长，另一方面也带来了一些值得注意的问题，有评论认为，财政政策已经由宏观调控的主要手段转变为我国经济发展本身的一个常量。我们首先评价一下积极财政政策的实施效果。 　　汪义达：1998年开始实施的积极财政政策，其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响，当时来自国外的需求明显降低，我国外贸出口形势趋于恶化。上半年出口同比只增长了7.6%，比1997年同期下降了18.6个百分点。这直接影响着当年经济的增长速度，实际上也可能影响上一届政府头一年经济调控目标的顺利实现。 　　贾康：外贸问题给当时的经济发展敲响了警钟，也是决策层下决心实施积极财政政策的一个重要的因素，因为1998年5月份外贸已经出现了负增长。 　　汪义达：那是连续22个月以来首次出现的负增长，好像是下降了1.5%。再加上当时宏观经济环境相对趋紧，民间的投资积极性不高，市场消费需求也比较平淡，国内物价又持续走低，并开始出现下降态势。在这种经济背景下，1998年年中，党中央、国务院审时度势，及时果断地做出了较大力度地调整宏观经济政策力度的决策，即出台了积极的财政政策。 　　从2003年开始，国内外需求全面恢复，特别是社会投资出现加速启动的势头，民营经济投资趋于活跃，经济增长对政府财政资金的依赖有所减弱，经济自主增长能力在明显提高。去年GDP同比增长9.1%，达到1997年以来的最高增幅，与此有着非常密切的关系。 　　贾康：对积极财政政策，总体还是要肯定的。1998年以来，5年多的增长过程中，中国经济表现这么好，应该说跟当时下决心果断采取积极财政政策是相关联的。 　　积极财政政策的主要表现就是长期建设国债的发行，连上今年已经有9100亿，这笔资金同时拉动了配套资金，有很强的放大效应。 　　发行国债也是市场经济的一种调控手段，可以认为是经济发展的内生变量，这个变量有时候表现强一些，有时候弱一些，但是不可以弃之不用的。关键是如何解决过度依赖的问题，因为过度依赖就会积累过大的风险，把负效应放大。 　　安体富：国债的发行，除了对经济快速增长的拉动，更为直接的表现就是对中西部的支持和基础设施建设的贡献。2000年中部投资高达3943亿元，到2002年底通过国债项目支持的水利建设投资达到3562亿元，相当于1950年到1997年全部投入的总和。 　　但是，另一方面，大量发行国债的负作用也是明显的。很多基础设施建设项目缺乏科学论证、盲目上马，形成一大批“形象工程”、“政绩工程”，去年国家审计署对18个重点机场进行审计，发现已经竣工的12个机场当中，有9个亏损，亏损额达到14.5亿。 　　还有就是国债投资对民间投资的“挤出效应”，民间投资在去年以前甚至出现零增长或负增长。 　　更重要的是应该防止旧体制复归问题，因为财政政策特别是国债投资偏重于政府计划调节。我们现在正在转轨过程当中，要充分认识到计划经济体制还有很大的影响，如果长期实施扩张性的财政政策，对国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制复归。 　　高培勇：积极财政政策用一句话来概括，是一场及时雨，但是，任何举措的推出，都是既有效益又有成本。这里有三笔账要算，首先，8000亿长期建设国债，加上弥补一般性财政赤字和偿还到期国债，大概26000亿，国债负担率上升到25%。 　　第二，就是国债依赖度的问题。国债每年支撑GDP的增长大体上将近两个百分点，如果丢掉了这种长期建设国债支撑，会不会跌下来两个点？如果会，那就说明中国的经济增长已经离不开长期建设国债支撑。按照边际收益递减的规律，要想保持两个点的支撑力度，就要不断加大长期建设国债的规模，这又会进一步加大国债依赖。 　　第三笔账就是国债的偿付风险。在发新债、还旧债的偿付制度安排下，最终表现为国债的发行能不能顺畅，这又取决于每年发行的国债能不能被市场所吸纳，这需要打一个问号。历史上曾经出现过国债流标事件，1993年有一次，1983年也有一次。目前的市场环境一旦出现变化，比如通货膨胀，国债危机就有可能爆发。