美国贸易政策评估报告(纺织业)(二)

4、保障措施2002年以来，由于中国已加入世贸组织和纺织品配额的逐步取消，中国纺织品对美出口出现了明显增长。2003年7月24日，由美国14个主要贸易协会组成的纺织纤维业联盟正式向纺织品协议执行委员会（CITA）提出申请，要求对从2003年1月1日起取消配额限制的部分纺织品实施特别保障措施，产品涉及4个领域：（1）针织布；（2）棉及人造纤维手套；（3）棉及人造纤维袍服；（4）棉及人造纤维胸罩。 　　2003年8月18日，有关手套的诉讼被美国纺织品协议执行委员会驳回，11月17日，CITA决定对从中国进口的针织布、胸衣、袍服启动特别保障措施，并单方面宣布对上述3种产品实行进口配额限制，即年进口增长率不得超过7.5%.美国政府对中国的3种纺织品提起的特别保障措施不合法，不合理，是一种随意性极大的贸易保护行为，美国的纺织业贸易政策在具有强大政治影响力的纺织业者操纵下，严重政治化。美国此次特保措施的实施存在以下严重问题：CITA公布的对纺织品提出特保申请的程序本身存在以下严重问题：（1）《程序》对“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“贸易有序发展”等关键概念均未定义。因此《程序》缺乏启动磋商程序的实体判定标准，增加了适用上的不确定性和有关部门的自由裁量权，不符合世贸组织透明度原则。中国认为，应当对特保条款的有关概念作进一步明确解释。 　　美国国内的有关法律对上述有关概念有直接或间接说明。例如，根据《贸易法》第202条，“同类和直接竞争产品”必须考虑以下因素：（1）产品实际特征（2）关税待遇（3）生产过程，例如在哪里和如何生产（4）其使用（5）分销渠道等；1974年贸易法421（C）（1）对“市场扰乱”有定义。421（d）进一步提出，为了判定存在市场扰乱，必须提供数据证明，进口激增，对国内相关产业的价格影响；价格和进口激增之间的关系，和国内产业直接竞争；《1974年贸易法》第406条和《1930年关税法》第七部分都提到了“实质损害”。关税法把它定义为“inconsequential， immaterial or unimportant”。406条虽然没有定义，但是其历史里，把它和在201部分的“严重伤害”作了对比。相对来说，它比严重伤害要轻，就现实伤害还是威胁而言都是如此。在衡量时应当考虑的三个相关因素是，在202（C）（1）（A）生产设备闲置、不能在正常利润水平盈利、失业。其它相关因素还包括生产、销售、存货、设备利用率、市场份额、就业、工资、生产率、盈利、资本支出、研究和发展支出的综合考虑。 　　而《程序》没有任何关于有关定义及其实施的明确说明。 　　（2）《程序》规定了申请方的条件，包括代表生产同类或直接竞争产品的生产商以及代表生产同类或直接竞争产品部件的生产商等，中方认为，中国加入世贸组织的议定书中没有关于谁可以提出申请的说明。因此有关申请人问题应当以《保障措施协议》为依据。《保障措施协议》明确规定只有直接竞争和代表国内生产同类产品的国内生产商才有资格提出申请。因此美国的做法不符合世贸组织《保障措施协定》及其有关判例和中国加入世贸组织法律文件的规定。 　　（3）程序对原产于中国的纺织品服装产品的进口与产生市场扰乱之间的因果关系缺乏明确规定，这不符合中国加入工作组报告书242段（a）项关于在提请磋商前向中国阐明“原产于中国产品的作用”的规定。程序虽然要求上诉时必须提供产品描述、有关进口、生产状况和市场份额的资料，但是凭这些简单的资料并不能说明从中国进口和美国市场扰乱的必然联系。在缺乏利润、市场价格、就业等数据的条件下，衡量美国同类和竞争产业产品的受损情况就更武断。程序虽然要求提供资料，说明从中国进口对国内同类和直接竞争产品生产的影响，包括价格等，但是这样的要求是作为“额外数据”要求被提出的。 　　（4）程序对申请方提交材料缺乏严格的审查标准，仅规定申请方应提供“可获得的信息”（available data），而根据中国加入世贸组织报告书242（a）的规定，美方在请求与中国进行磋商前，应当提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实说明，美方规则实际上降低了对此项信息的审查标准。而此种情况恰恰是采取措施最重要的前提条件。 　　（5）程序第3条规定，委员会可以主动地考虑原产于中国的纺织品服装进口是否由于市场扰乱，威胁阻碍本国产品贸易的有序发展。中国入世工作组报告242段中，并没有这个条款。 　　（6）程序第4条对再次提起申请做出了规定，而中国加入工作组报告书第242（f）段已明确规定对同一种产品不得重新实施这一措施。第242（f）段是1997年中美纺织品协议第8段（f）款的翻版，“不得重新实施”（without reapplication）是中方对美方原谈判案文之反建议。中方要求对同一产品不得重新实施设限措施是对接受纺织品保障措施的一种妥协，也是对该措施施加的一种限制，美方在谈判中已接受。但美方在其实施程序中却有关于“重新实施”的规定。 　　（7）实施措施缺乏公平和公正。就保障措施对贸易的不利影响议定适当的贸易补偿方式是世贸组织《保障措施协定》的基本原则之一，也是确保保障措施得以公平和公正适用的前提条件，而美方规则中无此规定。 　　（8）《程序》没有将请求及时告知被申请人的规定。通知被申请人是调查机关的基本义务，也是被申请人应当享有的最基本的权力之一，是被申请人及时作出抗辩的一个最基本的前提条件。虽然美方有关商业机密信息依法当受保护，但是有关信息至少应当对被申请方及其律师公开，否则就损害了被申请方的抗辩权。《程序》规定的30天公众评论期也过短，被申请方和其他关系利害方不可能有充分时间收集材料，发表意见，不能保护中国出口方和其他有关利害关系人提出批评意见的权利。 　　美国申请方在提出特保的申请中，也存在提供的数据和论据粗糙并带有主观任意性，不能证明从中国进口对美国国内市场的干扰的严重缺陷。 　　申请中虽然列出了来自全球和中国的进口，中国占的份额，美国产品、外国产品和中国产品的市场占有率表格，但是用这些有限的数据说明进口和生产状况并不充分。申请中虽然也列出了美国生产和市场份额的下降，但是未能说明这些下降与从中国进口直接相关。按照特保措施的要求，“在认定是否存在市场扰乱时，受影响的世贸组织成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响”，但美国纺织纤维业联盟的上诉书未能提供充分资料说明这种相关性的存在。 　　此外，指责从中国进口纺织品导致美国相关产业的衰退以及工人失业问题也极为牵强。事实上，为挽救美纺织业停滞不前和周期性衰退，美大部分纺织品制造商多年前就开始将这类产品的生产过程外包，采购商也不再在本土采购同类产品。关于美国纺织业衰退和就业人数减少，其原因有二：一是美国国内“去工业化”的结果。随着经济结构日益向服务化转型，需求模式从制造品转向服务，而同时制造业的生产率相对服务大幅提高、与之相关的制造品价格大幅下降，造成制造业在美国就业中的比例持续减少。这种现象在其他工业化国家和地区同样存在，其原因均与经济结构转型密切相关。二是2000年经济衰退以后，美国的失业率上升，并不只是制造业工人失业。美国工人的失业更大程度上是来自经济周期因素，而不是贸易因素。在美国进口和贸易逆差迅速增长的上世纪90年代，制造业工人的失业率从1990年的5.8%下降到2000年的3.6%.进口增长与美国工人失业没有必然联系。 　　就美国对中国设限的三类纺织品本身来看，其进口增加、出口下降并不是发生于从中国进口以后，而是此前几年就已经出现。根据中国纺织商会对美国袍服国内生产情况的研究，1998年以来，除2000年外，美国国内袍服产量持续下降，1998年、1999年和2001年分别下降7.5%、7.2%、40.4%，2002年下降18.7%，以上数据表明美国袍服产量大幅下降和市场占有率降低早在2002年该类别一体化以前就已发生，且降幅最大的年度是在2001年，由此可见美国相关产业萎缩是其自身行业结构调整不力的结果，与中国相关产品的进口增长无必然联系。与美国的申请方所说的相反，正是国内生产减少产生的市场空缺才导致了进口的增加。此外，根据美国劳工统计局数据，1999至2002年，美国服装零售价格连续下降，四年累计下降7.5%，其中男装价格累计下降9.3%，女装价格累计下降7.4%，服装零售价格的下降同时也影响了上游纺织服装厂商的出厂价格。这说明，出口价格下降的最主要原因是美国国内服装零售价格的连续下降。 　　美国纺织品进口商协会USA－ITA指出，纹胸和行李箱都是劳动密集型产品，本身就适合在中国这样的国家生产；之前由于配额数量限制，企业不得不将行李箱这类产品的组件运到其它国家进行加工再出口，现在只不过是结束了这种不正常的商业行为，节省出大量时间和成本。据称，美国每年为纺织品和服装的贸易保护付出的代价是130亿美元，主要承担的是低收入者，因为他们无法买到便宜的服装。可见，美国应做的是解决国内工人失业和转型问题，而不是贸易保护。中美贸易符合美国的根本利益。（社会科学院美国研究所专家组　本课题受商务部世界贸易组织司委托）