美国贸易政策评估报告(九)

(五)中美双边贸易问题 　　1.关于“非市场经济国家”问题 　　按中美入世协议关于反倾销条款规定，美国可以维持其目前的反倾销方法，而该方法将中国作为非市场经济国家对待。这一条款的有效期为15年。实际上中国市场经济已有了超乎寻常的发展，继续将中国视为所谓“非市场经济国家”不仅与客观事实不符，而且会使中国在对美经济关系中与其它国家相比处于受歧视的地位，造成中美双边经济关系中对中国的不公正行为。 　　首先，“市场经济”与“非市场经济”并不是世界贸易组织使用的概念。在世贸组织诸多正式协定中，并无所谓“市场经济”与“非市场经济”的严格定义。这一概念是一些国家特别是美国单方面炮制并使用的，只是其国内法的措辞，不应作为国际贸易法规中的概念广泛应用。从某种意义上讲，这一概念的提出，本身即是对世贸组织框架下诸多文件精神的违背。将“市场经济国家”与“非市场经济国家”的概念运用于双边经济关系中，特别是运用于发达国家与发展中国家的双边经济关系中，极易造成不公平现象。 　　其次，由于“市场经济”与“非市场经济”在包括世界贸易组织协定在内的诸多国际法规中没有明确定义，因此，在实际经济交往中难以据此进行公平的操作。《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二及《世界贸易组织反倾销协定》第2.7条中，只有“国家垄断贸易”和“国家规定国内价格”这样的概念，内容涉及的是有关国家的“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物”等方面，前者还进一步规定了数量上和程度上的标准。这是一个相对明确的概念。在实际操作中，可以引用来对一个成员的经济运行状况进行判定。一国在其经济活动与对外经济交往中，是否实行了由“国家垄断贸易”的政策，是否由“国家规定国内价格”，均可以由这个国家的法律、法规、政府文件证明，也可以由这个国家的经济和贸易体制、经济和贸易运作实践加以证实。 　　中国在20多年的改革开放过程中，经济和贸易体制已经发生了巨大变化。在1999年中国社会商品零售总额中，国家定价的比重仅占约5％左右，由市场调节和实行国家指导价的比重已达到95％左右；在农产品收购总额中，国家定价的比重约占10％，市场调节和国家指导价的比重约占90%；在生产资料的销售总额中，国家定价的比重也仅占约15％，市场调节和国家指导价部分则占约85％。到2001年底，由中央政府控制的价格(包括服务价格)只剩下约15种左右。实际情况表明，中国经济的市场化程度已经远高于许多世界贸易组织成员，决非“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”。在此情况下，美国再继续将中国视为所谓非市场经济国家，显然与事实严重不符。美国应根据世界贸易组织有关公平、客观的原则，重新考虑中国经济和贸易现状；并根据世贸组织的定义重新定义中国经济的性质，尽快结束中国的所谓“非市场经济”国家地位。 　　无视中国经济和贸易体制的变化，继续在反倾销调查中将中国视为所谓“非市场经济”国家，从本质上讲违反了《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二。 　　第三，尽管中国的市场化程度还不如美国等发达国家，但中国在市场经济建设方面已经取得了巨大成就。就市场容量、市场秩序、市场潜力而言，中国已经超过了许多并未被美国视为“非市场经济”的国家。在这种情况下，再将中国视为非市场经济国家，必然导致中国在贸易实践中受到不公正的待遇，也违背了是世贸组织公平贸易的原则。 　　2.反倾销与替代国问题 　　与所谓“非市场经济国家”相关的，是反倾销措施中的“替代国”政策问题。 　　(1)关于“替代国”的有关规定 　　所谓“替代国”政策，是指在计算受调查中国产品的倾销幅度时，不按照世界贸易组织《反倾销措施协定》的规定，将受调查的中国产品的出口价格与国内市场上同类产品的正常价值进行比照，而是选择一个实行市场经济的第三国，以该国国内市场上同类产品的正常价值代替中国国内市场上同类产品的正常价值，将受调查中国产品的出口价格与该国国内市场上同类产品的正常价值相比较，以确定中国产品的倾销幅度。这个第三国就是所谓的“替代国”。 　　《世界贸易组织反倾销协定》第2.7条和《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二常被用来作为实施“替代国”政策的依据。《世界贸易组织反倾销协定》第2.7条的规定是：“本条款的规定不损害1994年关贸总协定附件九第6.1条补充规定二。”这意味着，《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二的效力并不受《世界贸易组织反倾销协定》的影响。因此，判断“替代国”政策是否与世界贸易组织规则一致，应看是否符合《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二。该补充规定的内容是：“应当承认，对于从全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物，在为第一款的目的决定可比价格时，可能存在特殊的困难，在这种情况下，进口缔约国可能发现有必要考虑这种可能性：与这种国家的国内价格作严格的比较不一定经常适当。”该项补充规定提出了问题，却没有给出明确具体的解决问题的方法。因此，在实践中仍然存在“替代国”政策是否与该项补充规定一致的问题。 　　特别应当指出的是：这项补充规定二在谈及“由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”时，前面还有一个“全部或大体上全部”的限定词。这对于判断一个国家是否应当成为“替代国”政策的实施对象而言非常重要。只有当国家对贸易的垄断和对国内价格的控制达到“全部或大体上全部”的程度时，反倾销调查国才能够背离《1994年关贸总协定》第6.1条及其实施细则《世界贸易组织反倾销协定》，实施“替代国”政策。 　　从更广泛的意义上讲，可以认为，《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二，给予了调查国一项自由裁量权，在对“从全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物”进行反倾销调查时，可以不使用《世界贸易组织反倾销协定》第二条规定的确定倾销幅度的方法，而由调查国决定与受调查产品出口价格作比较的方法。也只有从这一意义上讲，“替代国”政策才有其合理性。 　　同样可据此认为，调查国援引《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二，实施“替代国”政策，至少必须满足两项前提条件。其一是所实施的对象是“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”。如果不能满足这个条件，调查国就必须按照《世界贸易组织反倾销协定》规定的正常方法进行调查，而所谓的“非市场经济国家”并不构成调查当局任意实施“替代国”政策的根据。另一个前提条件，是调查国在确定与受调查产品的出口价格作比较的可比价格时“存在特殊的困难”。如果不能证明确实存在“特殊的困难”，或者虽然存在困难但是能够克服，则仍应使用《世界贸易组织反倾销协定》规定的调查方法。 　　(2)美国的做法有悖于原则，给中方造成危害 　　中美协议中关于反倾销条款的内容，允许美国维持其现有的反倾销方法，即将中国作为非市场经济国家对待，且这一条款的有效期长达15年。从法理上讲，这一条款似乎允许美国根据《世界贸易组织反倾销协定》第2.7条和《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二对中国产品进行反倾销调查，而不必负举证责任，即不必证明中国是“全部或大体上”由“国家垄断贸易”和由“国家规定国内价格”的国家。但是，美国在根据《世界贸易组织反倾销协定》第2.7条和《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二对中国产品进行反倾销调查时，仍必须遵循《世界贸易组织反倾销协定》规定的客观、公正的原则，必须遵从《世界贸易组织反倾销协定》规定的程序(8)。 　　“客观、公正”是贯穿《世界贸易组织反倾销协定》全文的要求，也是世界贸易组织专家小组在审理反倾销纠纷的报告中一再强调的调查原则。按《世界贸易组织反倾销协定》第17.6条规定：“……专家小组应确定当事国对事实的认定是否适当，以及当事国对事实的分析是否公正、客观。”包括“替代国”的选择、哪些价格因素应当使用“替代国”的价格、哪些价格因素应当使用出口国的价格、必要的扣除和调整，都必须遵循“客观、公正”的原则，并符合《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二的目的和目标。 　　美国在对中国的所谓反倾销中经常违背“客观、公正”的原则，滥用中美协议中关于允许美国维持其现有的反倾销方法的条款。例如对中国产蘑菇的反倾销调查中，美国商务部选用印度尼西亚为“替代国”。印尼的蘑菇是在空调条件下生长的，中国的蘑菇是在自然条件下生长，二者的生产成本绝对不同。但美国商务部却拒绝从印尼的生产成本中扣除空调费用，因而裁定中国蘑菇倾销。此外，美国对中国实施“替代国”政策时，使用中国产品的成本要素数量乘以“替代国”的成本要素价格的方法对中国产品的正常价值进行判定。这一做法不能保证美国在实施“替代国”政策时完全符合《1994年关贸总协定》附件九第6.1条补充规定二。 　　美方对华实施“替代国”政策过程中违背世贸组织原则的行为，使中国企业遭受莫大危害，主要表现为：美方拥有极大的任意裁量权，可人为地高估中国产品的倾销幅度；中方企业应诉困难，制定出口价格困难，因为中国企业不知道美国会选择哪个国家作为“替代国”；引起对中国国有企业的进一步歧视，使之难以获得正常调查待遇等。这一切都对中国的外贸产生了极为不利的影响。 　　(3)美国应以享受正常调查待遇的中国企业的产品的正常价值，代替所谓“替代国”国内市场上同类产品的正常价值，做出对中国企业产品价值的正确判定。 　　据悉，美国已经允许中国企业个案申请正常调查待遇。对取得了正常调查待遇的中国企业，可以根据企业的会计记录，计算受调查产品的正常价值。要做到公正，美国就应该使用这些享受正常调查待遇的中国企业产品的正常价值，作为其他中国企业产品的正常价值，而不应使用“替代国”产品的正常价值作为中国企业产品的正常价值。 　　对某国企业实行“替代国”政策的原因，在于该国的价格被国家垄断或受国家控制，以至该国市场上产品的价格扭曲，不能反映产品的正常价值。现在美国经过审查，确认了一个(或几个)中国企业可以享受正常调查待遇，这意味着美方承认这些企业的产品价格不受国家控制，是在市场竞争中形成的，是符合《世界贸易组织反倾销协定》要求的，因此可以用来计算倾销幅度的正常价值。既然如此，这些中国企业产品的正常价值也应该被视为美国实施“替代国”政策时所要寻求的、可以替代其他中国企业产品价格的正常价值。这样做既符合美国选择“替代国”的标准，也能体现“客观、公正”的原则，在实际操作中最为可行。 　　3.关于特别保障条款的滥用问题 　　《中国入世议定书》第16条第(1)款、(8)款和(9)款规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的世贸组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一世贸组织成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，它在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。这一条款本身已是法理上的不公，而实践中美国方面又存在对这一条款的滥用行为。 　　(1)法理不公 　　首先，上述条款背离了《保障措施协定》所规定的“非选择性”原则，构成了对中国的歧视。因条款的实施对象仅限于对“原产于中国的产品”，实际上已使中国出口面临的限制远远超过《保障措施协定》所规定的内容，造成了中国在世界贸易组织内部处于不平等的地位。 　　其次，特别保障条款的存在，使中国在很大程度上丧失了发展中国家的优惠待遇。中国是作为发展中国家加入世界贸易组织的，《保障措施协定》第9条第1款规定：如果原产于发展中国家的产品占进口成员该产品的总进口量的比例不超过3％，则进口成员不得对来自该发展中国家的产品采取保障措施。但根据《入世议定书》第16条第1款的规定，世贸组织成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3％以上。实际上几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。 　　最后，在实施的条件方面，《中国入世议定书》中规定的要求也低于《保障措施协定》的规定。 　　(2)美方对特别保障条款的滥用 　　特别保障条款的存在作为当时条件下的产物，已经构成了对中国的不公。但更为严重的是，美国方面在贸易中存在对特别保障条款的滥用行为，致使中国产品遭到限制。 　　美国对特别保障条款的滥用主要表现为，将本不属于《中国入世议定书》规定的可以适用特别保障条款的产品列入实施特别保障措施范围。按《中国入世议定书》第16条规定，实施特别保障措施的条件之一，是原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的“国内”生产商造成或威胁造成市场扰乱。《保障措施协定》第2条第一款也规定，“一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。”而美国方面却将其国内生产商并不生产或制造的产品列入实施特别保障措施的范围。美国对中国纺织品出口实施特别保障措施便是一例。(未完待续)