美国贸易政策评估报告(八)

　　三、美国的区域和双边贸易政策 　　(一)美国区域贸易政策目标 　　美国认为，双边主义和地区主义始终是多边主义的补充，而不是替代。“双边对话是更为广泛的区域战略的组成部分，这种区域战略在以规则为基础的强大的多边体制的保护下会运转得最好”。也就是说，在一个多边体制的框架下，更容易达成各种不同的双边贸易或区域贸易协定；双边贸易协定的达成也有利于区域自由贸易协定或多边体制的形成或巩固，有时双边贸易协定还是达成多边贸易协定的前提，例如，美国和欧盟在农业问题上达成双边贸易协定可能成为达成世贸组织农业协定的前提条件。基于上述理由，上世纪90年代以来，美国政府一直把双边自由贸易协定作为地区主义和多边主义的现实补充手段，在实践中大力推行。 　　双边自由贸易政策还有另外一个作用，那就是作为多边主义的潜在替代手段。尽管从历史上看，双边主义主要是美国用来“逐个解决”与主要贸易逆差伙伴国或存在严重贸易争端国家之间关系的方式，但后来则演变为作为多边主义补充手段的政策。和地区主义一样，双边主义也起着多边主义的潜在替代手段的作用，尤其是地区主义很难奏效的情况下。双边主义作为多边主义和地区主义一种次优的替代方式，一方面，它可以作为谈判中的砝码即可信的威胁手段来使用；另一方面，它可以起示范效应，为区域谈判和多边谈判提供经验和范例。例如，为了推进中东贸易自由化，美国先与约旦在2000年达成双边自由贸易协定，从而提供了谈判标准；为了推进美洲自由贸易区的形成，加快与南美国家的谈判，美国与智利在2003年6月达成双边自由贸易协定；为了推进亚太自由贸易区，美国与新加坡在2003年5月达成双边自由贸易协定。 　　除加拿大与墨西哥外，截至2003年10月，与美国达成双边自由贸易协定的国家有以色列、约旦、智利、新加坡四国，正在谈判中的国家有澳大利亚、摩洛哥、巴林、中美洲共同市场五国(危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、尼加拉瓜和哥斯达尼加)，南部非洲关税同盟六国(南非、博茨瓦纳、纳米比亚、莱索托、斯威士兰)、西半球的其他33个国家。埃及、中国台湾、新西兰和英国等也在自由贸易区潜在伙伴之列。如果把新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、巴林、中美洲共同市场和南部非洲关税同盟等作为一个经济整体来看的话，该经济体相当于世界第九大经济体，以购买力平价来衡量的经济产出相当于1.4万亿美元。该经济体是美国第七大进口来源和第四大出口市场——2002年对美出口额和自美进口额分别达到了420亿美元和450亿美元。自2000年以来，美国大大加快了双边自由贸易协定的谈判，参与谈判的国家和地区显著增加，谈判的内容越来越广泛。以美国与智利和新加坡的自由贸易协定为例，劳工问题、环境问题、投资问题都一并进入了协定。 　　这些自由贸易协定向其他世界贸易组织成员国发出了一个非常清楚的信号，那就是美国一定要把追求公平自由贸易，要把劳工、环境、投资等问题纳入世界贸易组织的谈判之中。美国对双边自由贸易政策的滥用，对多边体制构成了一种威胁，主要表现如下：(1)尽管区域贸易自由化作为世贸组织最惠国待遇规则的例外并没有违反世贸组织的规则，但是这种安排可能会极大削弱最惠国待遇的地位和作用，从而影响多边体制的进一步发展。 　　美国目前的双边贸易政策建立在《1974年贸易法》基础上，最惠国待遇有如下例外：(A)对授予“共产主义”国家最惠国待遇规定了条件；(B)对某些发展中国家的某些产品给予普遍优惠待遇；(C)允许总统对与依该法签订的贸易协定有关的产品、在美国市场享有竞争机会却未能对美国产品提供同等竞争机会的主要工业国，在决定终止或拒绝减让时，可偏离最惠国义务；(D)规定有关非关税壁垒谈判的权限限于成为协定缔约方的国家；(E)制定了收支平衡权、报复权和例外条款等偏离最惠国的规定：对有大量的或持续性的收支顺差的国家适用收支平衡附加费；报复权(301条款)继续了《1962年贸易扩大法》第252节存在的对外国的不公平作法实施制裁的规定；例外条款授权根据该条款决定是否适用进口限制。 　　《1974年贸易法》规定最惠国待遇是一种互惠的最惠国待遇，即互惠的不歧视原则，其贸易目标是总的互惠——在总的基础上取得实质上同等的市场准入或竞争机会，以防止工业化国家在贸易谈判中搭便车。由于这种互惠双边主义明显地与世界贸易组织的无条件的最惠国待遇相冲突，并依双方经济实力对比变化而变化，因此对多边贸易体制有一定的破坏作用。 　　(2)双边自由贸易协定对外部成员国而言，由于关税的存在，他们的竞争能力相对降低了，从而会使贸易转移向成员国。 　　以美国和智利贸易为例，过去美国出口商在智利遭遇到的统一关税为6%，而欧盟、加拿大和巴西的竞争者却可以享受到免税的待遇，因为后三者与智利达成了自由贸易协定。据美国制造商协会估计，自1997年智利政府与美国之外的贸易伙伴签订自由贸易协定以来，美国出口商已经丧失了市场份额，尤其对小麦、大豆、玉米、塑料、化肥、涂料和染料、纸制品、供暖系统和建筑设备等产品的影响更大。 　　对中国出口商而言，美国已经达成并实施的自由贸易协定或其他双边协定的影响更大。以中国纺织品和服装出口商为例，他们不仅面临较高的关税，而且要受到配额种类最多、数量限制最严的进口限制。目前，美国服装类产品的关税为33.3%，某些羊毛纤维的关税为31.5%，鞋类的关税总体水平仍然偏高(中国出口的纺织面料鞋平均关税为33%，最高可达48%)。而根据NAFTA规定，美国自1994年1月1日起取消从墨西哥进口纺织品和服装的配额限制，并给予一系列的关税优惠(2001年，美国从墨西哥进口的平均关税仅为0.9%)，结果，墨西哥已经于1998年取代中国，成为美国最大的服装和纺织品供应国。 　　(3)把劳工、环境和投资等问题纳入双边自由贸易协定，为美国国内的贸易保护主义者提供了潜在的借口。在美国与智利的双边协定中，还具体规定了如果任何一方没能充分有效地执行劳动和环境标准，则可以对其进行罚款或其他惩罚。由于劳工、环境和投资问题并不属于贸易问题，如果把这些问题纳入多边贸易体制，则明显加重了世贸组织的负担，而世贸组织极有可能承受不起这种负荷。同时，由于广大发展中国家本身经济基础不雄厚，在解决劳工和环境问题方面存在着客观困难。如果把这些问题纳入多边或双边贸易体制，则很可能由于发展中国家在实施方面的困难，导致美国国内保护主义以此为借口，对发展中国家进行惩罚。 　　(4)在美国与新加坡的自由贸易协定中，允许新加坡生产商在邻国印度尼西亚的特定地区Bitan和Batam岛上进行劳动密集型生产，以利用该地区的廉价劳动力，其最终产品和中间产品出口美国，被视同原产于新加坡，从而享受该协定规定下的一切好处。该条款被称作“来源地一体化计划”(IntegratedSourcingInitiative)。尽管该原产地规则作为一种例外，没有违反世界贸易组织的规定，但事实上却偏离了世贸组织的精神，对中国等国家形成了一种歧视。 　　目前，美国的主要关心的区域有：(1)美洲自由贸易区(FTAA)；(2)亚洲和太平洋经济合作论坛(APEC)；(3)北美自由贸易区(NAFTA)等。 　　(二)北美自由贸易协定 　　北美自由贸易协定是在多边贸易自由化谈判陷入僵局的背景下启动的。它是美国追求稳定的外部市场，并与欧洲统一大市场相抗衡的产物。 　　建立北美自由贸易区后，这个地区的生产商可以用更低的价格获得投入品，结果提高了他们的生产效率和国际竞争能力。消费者则可以用更低的价格买到消费品，无形中提高了他们的生活水平。在客观上，区域内市场享有的自由贸易待遇形成了对外部商品的差别待遇，对非成员国家(地区)构成歧视。这种歧视主要表现在原产地规则上。例如，汽车必须含有62.5%的NAFTA成员产零部件才能享受免税待遇；绝大多数纺织品和服装的原产地规则是“纱原则”，即制成品必须使用NAFTA成员生产的纱，才能享有NAFTA原产地待遇；棉制品和人造纤维的原产地规则是“纤维原则”，即制成品必须使用NAFTA成员生产的纤维，才能享受NAFTA原产地待遇。这些规定都阻碍了非NAFTA成员相关产品的对美出口。 　　NAFTA成员在2002年同意改变7种产品的原产地规则。这7种产品是：酒精饮料、带发动机的汽车底盘、甘油酯、带扩音器的双耳式耳机、珍珠类珍宝、石油/原油，以及影印机。 　　(三)亚太经济合作组织(APEC) 　　亚太经济合作组织2003年的主要议题有：1.全体的知识经济；2.促进人身安全；3.差异世界下的金融结构4.新兴成长企业(中小型及微小型企业)5.将誓言转变为具体行动美国关心的主要问题是贸易与投资的保障(如对知识产权的保护等)以及反恐与安全问题。在贸易方面，美国提出的建议主要有： 　　1.贸易与数字经济：利用开路者机制推动数字经济的贸易自由化，特别是电子商务服务贸易的自由化。 　　2.APEC透明度的推动：落实《执行APEC透明度标准的领导人宣言》，呼吁在2005年前实施透明化标准(TransparencyStandards)，包括政府各项措施的公布、提供预先通知、提供对措施批评之机会、确保行政程序的公正、对行政做有效审核等。《宣言》的内容则包括投资与贸易自由化的简易化，在货币政策、金融和财政政策方面的透明度，以及在宏观经济数据发放上的透明度等，涉及的经济领域包括：服务、投资、政府采购、竞争法和政府以及规则的改革、标准与一致性、知识产权、海关程序、市场准入和商业流动性。 　　3.APEC贸易促进行动计划：进一步强化与具体化APEC贸易促进的内容，除计划在2006年前完成降低5%交易成本的目标外，美国提出包括海关现代化、自动化商业环境、边界安全、账户管理、电子商务等许多配套计划。 　　在反恐与安全问题上，美国主要提出： 　　1.APEC反恐行动计划；2.加强APEC区域的能源安全 　　此外，美国还提出了《加强健康安全的APEC倡议》和《与光盘生产相关的有效实践规则》《与光盘生产相关的有效实践规则》主要是为了打击光盘盗版、保护美国的知识产权、最大限度地维护美国的商业利益。不过，如何保护知识产权是一个需要认真研究的问题。如果保护过度，可能保护了某种垄断。如果过度强调保护生产商的利益，可能会使亚洲众多消费者失去享受知识经济成果的权利，也会使APEC建设知识经济的努力遭受挫折。 　　尽管APEC是非机制化的区域经济合作，但是美国希望将这种合作制度化，更多地要求其他经济体开放市场，不过美国的贸易伙伴并不认为美国的开放度已经令人满意。 　　(四)美洲自由贸易区 　　按照建立美洲自由贸易区的设想，到2005年时整个西半球将成为一个有13万亿或14万亿美元的大市场。为了推进美洲自由贸易区的建立，美国2002年《贸易扩大法》扩大了《安第斯贸易优惠法》的优惠范围，将免税进口到美国的产品种类增加到6300种。 　　美国寻求建立美洲自由贸易区的目的，主要是为了美国自身的利益，即打破拉丁美洲国家的高关税对美国贸易的不利影响，通过贸易拉动本国经济的增长。 　　美国认为，拉丁美洲国家之间建立的关税同盟或自由贸易区有损美国企业的出口：这些关税同盟或自由贸易区的成员国之间关税很低，而美国的企业则面临较高关税；如果建立了统一的美洲自由贸易区，美国企业就可以低关税进入拉丁美洲国家市场，不仅能减少美国企业的出口成本，还可以扩大美国企业对拉丁美洲地区的出口。 　　然而，从另一方面来说，拉丁美洲国家却可能面临来自美国的不平等竞争。美国《2002年农业法》授权联邦政府在未来6年内对农业补贴1230亿美元，而美国有1/3的农产品用于出口，在这种情况下，拉美广大农民势必会面对廉价的美国农产品的竞争。这对他们而言，显然是一场不公平的竞赛。(未完待续)