美国贸易政策评估报告(五)

　　(二)纺织品和服装 　　美国纺织品的贸易流向集中在北美自由贸易区、加勒比和其它发展中国家或地区。近两年来，除中国、越南和一些非洲国家外，大部分贸易国的贸易格局变化不大。2002年中国是美国最大的纺织品服装出口国，美国从中国进口的纺织品和服装的比重首次超过15%，进口额约为120亿美元。印度也首次在美国进口中获得高于4%的市场份额。自2001年越南获得永久最惠国待遇以来，美国从越南的进口在2002年增加到了9亿美元(高于2001年的4900万美元)，占美国总进口的1.4%.除柬埔寨以外的其他东亚国家的纺织品在美国市场份额减少。 　　在美国经济结构日益向技术化和服务化转型过程中，纺织品和服装属于逐渐衰落的产业，占GDP的比重从1990年的0.4%下降到2000年的0.2%.在国际市场上，美国纺织品和服装进口持续增加，出口不断下降。2002年，美国进口纺织总量占世界进口的10.6%，相比较于2000年的9.8%和1990年的6.2%都有上升；服装进口占世界进口的31.7%，虽然较2000年的32.5%有所降低，但高于1990年的24%.美国纺织品出口占世界纺织品出口份额在2002年增加到7%，高于1999年的6.4%，但它的服装出口所占世界份额由1999年的4.4%下降到了3%.2000至2002年间服装出口下降了30%，而纺织品出口只下降了1%.同时，纺织、服装业的工厂数、就业人数和收入也在下降。美国纺织品和服装业要求保护的呼声日益高涨，由于美国的国内纺织业者具有强大的政治影响力，该行业今后还将受到美国政府的大力保护。 　　美国在纺织业采取的主要贸易政策措施包括： 1、关税措施关税：进入美国的纺织和服装产品受到较高的最惠国关税影响，最高税率关税可达33%，2002年服装的平均关税达10.8%，纺织品为9.3%.随着关税削减计划的逐步推行，2000年以来最惠国关税的水平不断降低。同时，纺织品关税存在关税高峰，用国内关税高峰指标衡量，纺织品和服装的关税高峰税目达408个，占从价税总税目的29%；用国际关税高峰指标衡量，其关税高峰税目达259个，占从价税税目的19%.一些毛织物和服装的关税2002年增加到27.6%，一些织物的从量税为每公斤9.7美分。而且纺织品的关税升级问题严重。纺织品和服装产品的初级算术平均税率为7.17%，半成品算术平均税率为9.21%，制成品算术品均税率为10.16%.以单个税目的商品为例，非零售用聚酰胺-6纺制的未捻单纱(54024110)税率为0，未漂白或漂白的纯尼龙布(54074100)税率为13.6%，化学纤维制的针织或钩编T恤衫、汗衫等(61099010)税率为32%.这种情况对以加工制造为主要贸易形式的发展中国家造成负面影响。 　　进口配额：纺织品和服装是美国数量限制最广泛的部门。进口配额是限制纺织品和服装进口的最主要手段。2003年6月，美国对45个国家按照产品和国家分配配额。2002年配额贸易占美国进口服装价值的79%.中国依然是受配额限制最多的国家。节日服饰产品自2002年4月起改为服装类产品，受配额许可证限制，严重影响中国这类产品的对美出口。 　　按照《纺织品和服装协议》美国虽在逐步取消纺织品的配额。但取消配额的产品多数是关税水平相对较低的产品，目前，已取消配额的产品只占美国配额产品金额的16%，大量高关税产品的配额要到2005年前才能最终取消。 　　2003年10月，美国商务部在给国会的报告中明确表示反对加速ATC削减关税配额的倡议。 　　2、非关税措施原产地规则：目前美国对服装维持的原产地规则有十几种。1996年7月，美国修改了纺织品与服装的原产地规则：织物的原产地改为该织物的织造国，而不论该织物是否在其他一些或多个国家进行过整理或加工；家具织物及其他纺织制品改为以制成这些产品的织物的织造国作为原产地，而不论该织物是否在其他一个或多个国家进行过复杂缝制；针织成型的部件做成的成衣以这些部件的制造国作为原产地，除此以外，其它成衣的原产地由“裁剪地”改为“缝制地”；面料的原产地由“染色和印花地”改为“织造地”等等。根据这些原产地规则，部分按原来的原产地规则可被认为属于非原产于中国的纺织品，如毛巾、床单、被套等生活用纺织品，在出口美国时，都需改用中国的配额，从而导致这些纺织品和服装出口受阻。 　　美国还加强了对原产地原则的实施。在美国与新加坡、智利的优惠贸易协议中都体现了严格的“从纱线起”的原则和相关海关程序。美国还打算在其他双边协议中都实施类似规则，强化对非原产国的进口限制。 　　海关进口程序：美国海关对纺织品、服装的进口要求提供详细信息，有时还包括提供保密的加工程序信息。但实际上，相当一部分信息和海关统计无关，例如，对外表由超过一种材料构成的服装，必须提供相关重量、构成价值和每一部件的表面积，采取此类做法从客观上导致了成本增加。 　　标签要求：美国要求在零售产品上标注原产国、在美国的最终购买人，以及产品生产国；纺织品纤维在构成中重量超过5%的还必须标明种名和百分比；所有含羊毛纤维的制品除毛毯、地毯、地垫、室内装潢品，以及进口之前20年以前制造的商品外，都必须按《1939年羊毛产品标签法》的要求明确标注；毛皮产品则按《毛皮产品标签法》的要求标注，大量的产品描述要求进一步使纺织品和服装的进口复杂化。 　　3、排他性优惠贸易安排美国在缔结区域性优惠贸易协定时，利用一系列优惠贸易安排促进从相关贸易伙伴进口，限制了其它地区和国家的进口，以此促进美国纱线和布料的出口。 　　根据NAFTA，从2003年1月起，满足“原产地原则”的所有的纺织品和服装都将免关税。绝大多数的纺织品和服装也免配额。少数对墨西哥的尚未免除配额的产品从2004年1月起，也将免配额。 　　根据2000年AGOG，使用美国或撒哈拉以南非洲受惠国家的纱线、布料等原料，在AGOG受惠国家进行裁剪和缝合的成衣，享受免关税和免配额输美的优惠。其中，使用美国丝纱等原料制成的成衣不受总金额限制；使用AGOG受惠国原料制成的成衣，总金额由第一年美国进口成衣总额(约600亿美元)的1.5%逐年增加至第八年的3.5%.2002年《非洲成长和机会法》缩小了纺织品和服装的给惠范围，规定只有以下产品可以享受免关税和免配额待遇：第一，使用美国不能生产的纤维和布匹制作的服装；第二，使用美国内产量有限的原材料制作的服装，如开司米、美利奴羊毛、丝、绒、麻。对其他纺织品和服装只免关税，并限制进口数量。到2003年，有19个AGOG国家符合受惠要求。 　　2000年启动的CBTPA把很多服装列入免税范围。免关税和配额被提供给那些用美国纱制成的布在该地区进行加工生产的服装。一部分由该地区布针织的美国纱线的服装也可享受关税和配额减免。《2002年贸易法》规定，美国国内产量有限的原材料在该地区缝制的服装和手工制品可以享受免关税和配额限制；为了满足免税，2002年9月以后，CBTPA必须把起源于美国的针织品和羊毛纤维的印染和最终完成在美国进行。在此基础上，《2002年贸易法》把满足条件的服装配额提高：从2001年10月起，T恤衫配额从420万打提高到490万打，此后三年分别提高到900万、1000万、1200万打。其他针织服装配额也相应提高。到2003年10月，有24个国家满足受惠条件。 　　《2002年贸易法案》的ATPDEA对到2001年4月中止的ATPA进行修订，把以前不被允许的部分纺织品和服装列入免关税范围。其优惠和AGOG、CBTPA类似。该法到2006年12月中止。 　　除了优惠的区域贸易协议外，美国还和一些国家签署双边贸易协定，对满足一定原产地原则的纺织品和服装给予免关税待遇。已经签署的协议有美国－智利、美国－新加坡的双边协议，美国还建议与摩洛哥、澳大利亚以及中美洲签订类似的自由贸易协议，在FTAA和南方共同体也准备采取类似方法进行谈判。 　　4、保障措施2002年以来，由于中国已加入世贸组织和纺织品配额的逐步取消，中国纺织品对美出口出现了明显增长。2003年7月24日，由美国14个主要贸易协会组成的纺织纤维业联盟正式向纺织品协议执行委员会(CITA)提出申请，要求对从2003年1月1日起取消配额限制的部分纺织品实施特别保障措施，产品涉及4个领域：(1)针织布；(2)棉及人造纤维手套；(3)棉及人造纤维袍服；(4)棉及人造纤维胸罩。 　　2003年8月18日，有关手套的诉讼被美国纺织品协议执行委员会驳回，11月17日，CITA决定对从中国进口的针织布、胸衣、袍服启动特别保障措施，并单方面宣布对上述3种产品实行进口配额限制，即年进口增长率不得超过7.5%.美国政府对中国的3种纺织品提起的特别保障措施不合法，不合理，是一种随意性极大的贸易保护行为，美国的纺织业贸易政策在具有强大政治影响力的纺织业者操纵下，严重政治化。美国此次特保措施的实施存在以下严重问题：CITA公布的对纺织品提出特保申请的程序本身存在以下严重问题： (1)《程序》对“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“贸易有序发展”等关键概念均未定义。因此《程序》缺乏启动磋商程序的实体判定标准，增加了适用上的不确定性和有关部门的自由裁量权，不符合世贸组织透明度原则。中国认为，应当对特保条款的有关概念作进一步明确解释。 　　美国国内的有关法律对上述有关概念有直接或间接说明。例如，根据《贸易法》第202条，“同类和直接竞争产品”必须考虑以下因素：(1)产品实际特征(2)关税待遇(3)生产过程，例如在哪里和如何生产(4)其使用(5)分销渠道等；1974年贸易法421(C)(1)对“市场扰乱”有定义。421(d)进一步提出，为了判定存在市场扰乱，必须提供数据证明，进口激增，对国内相关产业的价格影响；价格和进口激增之间的关系，和国内产业直接竞争；《1974年贸易法》第406条和《1930年关税法》第七部分都提到了“实质损害”。关税法把它定义为“inconsequential，immaterialorunimportant”。406条虽然没有定义，但是其历史里，把它和在201部分的“严重伤害”作了对比。相对来说，它比严重伤害要轻，就现实伤害还是威胁而言都是如此。在衡量时应当考虑的三个相关因素是，在202(C)(1)(A)生产设备闲置、不能在正常利润水平盈利、失业。其它相关因素还包括生产、销售、存货、设备利用率、市场份额、就业、工资、生产率、盈利、资本支出、研究和发展支出的综合考虑。 　　而《程序》没有任何关于有关定义及其实施的明确说明。 　　(2)《程序》规定了申请方的条件，包括代表生产同类或直接竞争产品的生产商以及代表生产同类或直接竞争产品部件的生产商等，中方认为，中国加入世贸组织的议定书中没有关于谁可以提出申请的说明。因此有关申请人问题应当以《保障措施协议》为依据。《保障措施协议》明确规定只有直接竞争和代表国内生产同类产品的国内生产商才有资格提出申请。因此美国的做法不符合世贸组织《保障措施协定》及其有关判例和中国加入世贸组织法律文件的规定。 　　(3)程序对原产于中国的纺织品服装产品的进口与产生市场扰乱之间的因果关系缺乏明确规定，这不符合中国加入工作组报告书242段(a)项关于在提请磋商前向中国阐明“原产于中国产品的作用”的规定。程序虽然要求上诉时必须提供产品描述、有关进口、生产状况和市场份额的资料，但是凭这些简单的资料并不能说明从中国进口和美国市场扰乱的必然联系。在缺乏利润、市场价格、就业等数据的条件下，衡量美国同类和竞争产业产品的受损情况就更武断。程序虽然要求提供资料，说明从中国进口对国内同类和直接竞争产品生产的影响，包括价格等，但是这样的要求是作为“额外数据”要求被提出的。 　　(4)程序对申请方提交材料缺乏严格的审查标准，仅规定申请方应提供“可获得的信息”(availabledata)，而根据中国加入世贸组织报告书242(a)的规定，美方在请求与中国进行磋商前，应当提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实说明，美方规则实际上降低了对此项信息的审查标准。而此种情况恰恰是采取措施最重要的前提条件。 　　(5)程序第3条规定，委员会可以主动地考虑原产于中国的纺织品服装进口是否由于市场扰乱，威胁阻碍本国产品贸易的有序发展。中国入世工作组报告242段中，并没有这个条款。 　　(6)程序第4条对再次提起申请做出了规定，而中国加入工作组报告书第242(f)段已明确规定对同一种产品不得重新实施这一措施。第242(f)段是1997年中美纺织品协议第8段(f)款的翻版，“不得重新实施”(withoutreapplication)是中方对美方原谈判案文之反建议。中方要求对同一产品不得重新实施设限措施是对接受纺织品保障措施的一种妥协，也是对该措施施加的一种限制，美方在谈判中已接受。但美方在其实施程序中却有关于“重新实施”的规定。 　　(7)实施措施缺乏公平和公正。就保障措施对贸易的不利影响议定适当的贸易补偿方式是世贸组织《保障措施协定》的基本原则之一，也是确保保障措施得以公平和公正适用的前提条件，而美方规则中无此规定。 　　(8)《程序》没有将请求及时告知被申请人的规定。通知被申请人是调查机关的基本义务，也是被申请人应当享有的最基本的权力之一，是被申请人及时作出抗辩的一个最基本的前提条件。虽然美方有关商业机密信息依法当受保护，但是有关信息至少应当对被申请方及其律师公开，否则就损害了被申请方的抗辩权。《程序》规定的30天公众评论期也过短，被申请方和其他关系利害方不可能有充分时间收集材料，发表意见，不能保护中国出口方和其他有关利害关系人提出批评意见的权利。 　　美国申请方在提出特保的申请中，也存在提供的数据和论据粗糙并带有主观任意性，不能证明从中国进口对美国国内市场的干扰的严重缺陷。 　　申请中虽然列出了来自全球和中国的进口，中国占的份额，美国产品、外国产品和中国产品的市场占有率表格，但是用这些有限的数据说明进口和生产状况并不充分。申请中虽然也列出了美国生产和市场份额的下降，但是未能说明这些下降与从中国进口直接相关。按照特保措施的要求，“在认定是否存在市场扰乱时，受影响的世贸组织成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响”，但美国纺织纤维业联盟的上诉书未能提供充分资料说明这种相关性的存在。 　　此外，指责从中国进口纺织品导致美国相关产业的衰退以及工人失业问题也极为牵强。事实上，为挽救美纺织业停滞不前和周期性衰退，美大部分纺织品制造商多年前就开始将这类产品的生产过程外包，采购商也不再在本土采购同类产品。关于美国纺织业衰退和就业人数减少，其原因有二：一是美国国内“去工业化”的结果。随着经济结构日益向服务化转型，需求模式从制造品转向服务，而同时制造业的生产率相对服务大幅提高、与之相关的制造品价格大幅下降，造成制造业在美国就业中的比例持续减少。这种现象在其他工业化国家和地区同样存在，其原因均与经济结构转型密切相关。二是2000年经济衰退以后，美国的失业率上升，并不只是制造业工人失业。美国工人的失业更大程度上是来自经济周期因素，而不是贸易因素。在美国进口和贸易逆差迅速增长的上世纪90年代，制造业工人的失业率从1990年的5.8%下降到2000年的3.6%.进口增长与美国工人失业没有必然联系。 　　就美国对中国设限的三类纺织品本身来看，其进口增加、出口下降并不是发生于从中国进口以后，而是此前几年就已经出现。根据中国纺织商会对美国袍服国内生产情况的研究，1998年以来，除2000年外，美国国内袍服产量持续下降，1998年、1999年和2001年分别下降7.5%、7.2%、40.4%，2002年下降18.7%，以上数据表明美国袍服产量大幅下降和市场占有率降低早在2002年该类别一体化以前就已发生，且降幅最大的年度是在2001年，由此可见美国相关产业萎缩是其自身行业结构调整不力的结果，与中国相关产品的进口增长无必然联系。与美国的申请方所说的相反，正是国内生产减少产生的市场空缺才导致了进口的增加。此外，根据美国劳工统计局数据，1999至2002年，美国服装零售价格连续下降，四年累计下降7.5%，其中男装价格累计下降9.3%，女装价格累计下降7.4%，服装零售价格的下降同时也影响了上游纺织服装厂商的出厂价格。这说明，出口价格下降的最主要原因是美国国内服装零售价格的连续下降。 　　美国纺织品进口商协会USA－ITA指出，纹胸和行李箱都是劳动密集型产品，本身就适合在中国这样的国家生产；之前由于配额数量限制，企业不得不将行李箱这类产品的组件运到其它国家进行加工再出口，现在只不过是结束了这种不正常的商业行为，节省出大量时间和成本。据称，美国每年为纺织品和服装的贸易保护付出的代价是130亿美元，主要承担的是低收入者，因为他们无法买到便宜的服装。可见，美国应做的是解决国内工人失业和转型问题，而不是贸易保护。中美贸易符合美国的根本利益。(未完待续)