美国贸易政策评估报告(二)

3.对外国的投资设置限制－－建议说明对外国投资的限制措施是如何与WTO规则相违背的，或者说如何限制了贸易(包括服务贸易)，否则不属于WTO贸易政策审议的内容。 　　埃克松-弗洛里奥修正案(Exon-Florio)是《1988年综合贸易与竞争力法》的修正案，它授权美国总统对外国在美国进行的企业购并或控股的“国家安全”影响进行调查。具体调查由美国财政部外国直接投资委员会(CFIUS)进行，一旦该委员会对某项交易做出对国家安全有“潜在威胁”的判断，总统有权中止该项交易，而外方不能寻求司法复审，由此带来的损失可能无法得到补偿。1992年以后，如果购并交易涉及外国政府所有的企业，则强制要求据此法进行调查，说明不鼓励此类购并。1993年《国防拨款法》更进一步要求总统向国会提交外国直接投资委员会(CFIUS)全部调查的报告，以使国会能判断正在进行的交易是否危及美国的技术领先地位，从而影响美国国家安全。在埃克松-弗洛里奥修正案中，如果满足以下条件：1.有可信的证据表明该行为导致的外资实体进行的控制威胁到美国的国家安全。2.除了国际经济紧急权力法案，没有其他联邦法规提供有效与恰当的典据来保护国家安全。总统可以终止或禁止类似的收购、并购或接管，或者在交易完成的情况下要求撤销投资。埃克松-弗洛里奥修正案没有对“国家安全”做出定义，但是陈列出一些特定的要素，包括用于满足国防需求的国内产品的生产能力，总统或其委派者将据此决定外国采购对国家安全产生的影响，这使得美国政府的自由裁量权非常大。 　　美国在服务市场准入方面存在大量的限制性壁垒措施，对外国服务贸易对美出口造成了障碍。如，美国《琼斯法》和《1953年外大陆架法》对沿海和内陆水域的航行、捕鱼、水下勘探以及大陆与海上平台的运输等领域的投资进行了限制。《1920年联邦能源法》规定，外国公民或公司建造、经营和维护经过联邦政府控制的陆地或水面的输电、用电业务，需要获取由联邦能源管理委员会颁发的许可证，即使该公司是按美国法律组建。《1985年核能源法》规定，如果某一设备或设施用于生产或使用核材料，那么外国公民控制的公司不能获得该设备或设施运营、接收、生产、制造、转运或进出口的许可证。在金融服务领域，1991年以后美国全面调整了对外国银行的管理体制，加强了对外资银行在美业务的限制，如规定外国银行分行不能吸收零散存款，而必须通过其在美子公司来进行；还规定外国银行不能加入美国的联邦存款保险体系，这意味着在外国银行的存款不能得到美国联邦存款保险法的保护。在判断银行资本充足率时，美国联邦储备银行要考察外国银行的资本来源是否依赖公共资金。这与巴塞尔协议的不因持股者性质而歧视不同资本的原则不相符。如果外国银行要在美国国内融资，就必须向相关管理机构提供一定数量的抵押为担保，这使外国银行的融资成本上升。 　　在保险业方面，根据美国相关法规的规定，如果外国保险商没有在美国开设分支机构，在从事再保险业务时就需提供担保账户或由原承销商开具信用证；如外国保险商在美开设分支机构，须将大于其负债额的资产存入美国银行或信托公司；且外国保险公司在美分支机构董事会成员中必须全部或部分是美国公民。这些都构成了对外国保险商的歧视。另外，美国各州的保险监管体制和机构各不相同，使外国保险商在从事跨州业务时需逐个申请各州的许可，增加了其交易成本和麻烦。 　　美国在信息和通讯技术领域的壁垒，使寻求进入美国通讯服务市场的外国公司重重受阻，尤其是在卫星通讯服务和移动通讯服务领域。如，美国的电信服务既受联邦管制又受各州管制，各州不仅管制程序不同，认证的条件、资格等也有区别。这对外国电信运营商造成了额外的成本，事实上成为一种市场准入障碍。在外国运营商的认证和许可问题上，美国政府仍保留有较大随意性的“公共利益”标准，而所谓公共利益可能是贸易的影响、所属国的外交政策、高竞争风险等等弹性很大的因素。这些情况与美国一贯倡导的市场准入原则不一致，给已经进入其他国家同类市场的美国公司提供了竞争优势。 　　除这些成文的限制外，还存在以行政或官僚措施来阻挠投资的情况。《美国税法》关于企业信息报告的要求对外资企业具有歧视性。该法规定，外国企业在美分支机构及外国股份占25%以上的企业必须对有关各方的交易进行记录。这些记录须保存在美国税收当局指定的地点，并且每年都要对交易情况提交报告，不执行这些规定的企业将受到严厉惩罚。另外，有一些州采用武断的方法估算外资企业在该州的收入占其全球收入的比例，使企业一部分来自州外的收入也需纳税，导致双重征税。对外资企业有“互惠要求”，即只有对美国公司开放相应或对等机会的国家才能在美国投资；还有“业绩要求”，即要求外资企业对美国经济增长和就业有所贡献，或达到具体的生产指标(产量、本地成分等)。外国公司在美子公司也不能同样享受给予美国公司的研发资助和其他优惠。 　　4.与世贸组织相关精神冲突 　　“伯德修正案”(美国2000年连续倾销和补贴抵消法案)是由参议员罗伯特。伯德将之作为2001年农业拨款议案中的一个修正案提出的。该修正案要求美国海关根据反倾销和反补贴税命令征收得到的资金分隔出一部分作为一种拨款再给予美国公司，用于改进制造业的工具、设备、研究和发展、人员培训、保健和养老金利益、和环境设备，培训和技术等方面。 　　2002年7月17日，世贸组织争端解决机构专家组就美国的伯德修正案作出裁定，认定美国的这一法案违反了世贸组织协定。2003年1月16日，世贸组织争端解决机构发布的报告书中支持了专家组就美国“伯德修正案”而做出的裁决。专家组和上诉机构都认为，美国的伯德修正案构成了针对倾销情形的特定行动，根据该法案采取的特定行动对倾销有“不利的方面”。因此，裁定该法案违反了《反倾销协议》第18.1条，是不被允许的“针对倾销的特定行动”。同时，专家组又裁定该法案违反了《补贴与反补贴措施协议》第32.1条，是不被允许的“针对补贴的特定行动”。由于该法案与上述两个条款不相符，因此，专家组和上诉机构都认为其违反了GATT第6条第2款与第3款。上诉机构建议DSB要求美国使CDSOA法与其在《反倾销协议》，《补贴与反补贴措施协议》，以及GATT1994项下的义务一致。 　　世贸组织于2003年6月13日要求美国在2003年12月27日前废除有关反倾销的“伯德修正案”。不过，美国政府根据“伯德修正案”继续向企业发放违背世贸组织规则的补贴。美国国会在2003年十一月份休会，并未对该草案采取任何行动。相反，美国参议院三分之二以上的议员却力促布什政府尽快与日本、欧盟以及其他的贸易伙伴达成协议以求保留该法案。 　　另外，美国海关存在着滥发反倾销补贴给美企业的问题。根据美国财政部总检察长的一份研究报告，美国海关最近几年在将征收来的反倾销和反补贴税发放给受所谓倾销和补贴影响的企业时管理混乱，可能多发放了几千万美元。这部分滥发的反倾销和反补贴税，相当部分涉及与中国竞争的企业。因为中国正在越来越多地成为反倾销和反补贴的目标。 (三)美国在贸易政策执行中存在问题 　　1.在法律的具体操作中存在问题 　　美国201条款的执行中存在的问题是这方面的典型。第一，在2002年美国对进口钢铁施加高关税一案中，在美国政府的调查和裁决过程中把从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥，以及以色列和约旦的进口量也计算在进口的总量中，夸大了进口增长的数量，实际上协定国之间不存在进口数量的限制。这是世贸组织争端解决机构专家小组报告的一个结论。 　　第二，在界定“国内产业”方面常常有问题。在羊肉案中，美国把“国内产业”的定义扩展到原材料的上游厂家，当发现存在“从原材料到加工产品之间连贯的生产流程”以及在上游和下游生产厂家之间“经济利益的实质性耦合”，美国国际贸易委员会就将上游行业纳入自己的分析框架，这种定义“国内产业”的方式扩大了法定国内产业的范围。羊肉案的专家小组裁定美国扩大国内产业范围的做法违反了世贸组织规则，上诉机构也支持了专家小组的这个决定。羊肉案专家小组裁定世贸组织《保障措施协定》不能构成美国国际贸易委员会将原材料的生产者纳入(最终产品生产者)同一行业的法律基础，因为《保障措施协定》第4条第1款c项清楚地表明一个企业是指确实生产那些产品的“生产者”。专家小组明确地指出，在界定国内产业问题上，检验“连贯的生产流程”和“经济利益的实质性耦合”是不能接受的。 　　对调查期限的随意掌握也是一个问题。美国国际贸易委员会在裁定进口钢铁产品对本国钢铁产业是否构成损害时，选取了1996年到2000年的进口数据作为裁决依据。在阿根廷鞋类案中，DSB上诉机构认为：“无论从数量上还是从质量上，进口增加造成损害或造成损害的威胁，在时间上必须是最近的，突然的；在程度上必须是剧烈的，严重的。”而美国钢铁保障措施所涵盖的大多数产品的进口自1998年起就已下降。国际贸易委员会在做出调查时，有意忽略了2000年以后的进口数据。而从2000年到2001年上半年进口货物运输的数据表明，在这半年中美国的进口钢材数量是下降的。 　　2.利用世贸组织程序上的漏洞争取利益 　　2002年3月，美国政府借口外国产品的进口增长损害了国内产业，提出为期3年的钢铁产品保障措施，对外国进口的10类钢铁产品征收8%至30%的额外关税。各个钢材出口国的经济利益受到了巨大的损失，并直接导致各个国家和地区相继采取对钢材的保护措施。针对这一不合理的做法，包括中国在内的一些国家在世贸组织争端解决机制框架下对美国提出了磋商的要求，在磋商未果的情况下，进入了争端解决机制的专家小组程序。2003年7月11日世贸组织争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法，报告明确指出，美国为保护其钢铁业而对来自有关国家的钢铁产品征收附加税的决定没有确凿和充分的理由。世贸组织争端解决机构的裁决一经公布，美国立即表示将继续上诉。美国贸易代表的发言人表示，特殊保障措施并不违背世贸组织规则，许多国家都已这样做了；对进口产品征收特别关税已经见效，美国国内产业正在掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力，这并不与美国对国际贸易所承担的责任相背离；他还提醒人们注意，美国征收的特别关税每年递减20%，第一次减税已经实施。这就意味着，虽然美国败诉，但是其它国家依旧没有办法获得向美国出口钢材的正当权利，只有当上诉机构最终裁定美国的做法违反了世贸组织相关协议和规定，才有可能迫使美国放弃这些不合理的做法，或者寻求补偿。但是，这又是几个月之后的事情了。从其发言人的讲话中我们可以发现，美国国内钢铁产业正在掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力，而竞争力提高的一个表现就是美国征收的特别关税已经开始递减。当此案结束的时候，很可能也是美国国内钢铁产业不大需要保护的时候了。(未完待续)