政策制定出现分歧 央行应不应该承担准财政职能

　　最近一段时间，宏观经济的两大调控部门——货币政策的制定和执行者央行与财政政策的制定和执行者财政部之间，似乎出现了矛盾，而矛盾的核心就是一个“钱”字——财政负担是不是应该由央行来部分承担？ 　　矛盾的端倪始于去年年底，起因是一笔陈年老账。1995年以前财政部从央行透支了几千亿元，这笔透支资金是否应该偿还？在国务院调解无效的情况下，最终这个问题留给了今年3月份召开的全国人民代表大会，由代表进行表决。最近，央行提出了一个方案，准备设立单独的金融资产管理公司，回收央行过去几年来向一些出现问题的金融机构以及四家资产管理公司发放的7000多亿元再贷款，对于这个方案，财政部的回答是“不行”。 　　可以想见，今后央行和财政部在有关“钱”的问题上可能还会出现矛盾，而这种矛盾如何解决对于今后央行能否独立执行货币政策以及政策的有效性都将会产生很大的影响。我们认为，当务之急是从制度上明确界定央行和财政部的关系，明确央行不应该承担准财政功能，从制度上解决两者在“钱”上的纠纷。 　　在整个计划经济时代，银行只是财政的附庸，或者说货币政策只是财政政策的补充，财政出现赤字就向中国人民银行透支，甚至国有商业银行(1994年以前称为国有专业银行)也成为执行财政政策的工具，向国有企业提供大量政策性贷款就是财政意志的体现——国有银行的股东是财政部，国有企业的股东也是财政部，国有银行向国有企业提供贷款只是把国家的钱从左手交到右手。 　　1995年《中国人民银行法》生效之后，中国人民银行作为中央银行才成为独立的货币政策的制定者和执行者。财政政策与货币政策有了明确划分，财政不得向央行透支。修订后的《中国人民银行法》对于央行和财政部的关系作了如下规定：中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有；中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；中国人民银行实行独立的财务预算管理制度，中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督；中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。 　　这些年来，不但没有出现中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补的情形，反而出现了财政赤字要由央行弥补的苗头，主要是因为当前中央财政的捉襟见肘。这些年来，关于中国的财政负担和财政赤字问题一再受到外界的关注，到去年年底，财政的债务余额大约21000亿元，占GDP的20%左右，这是显性的债务余额。但在计算财政负担时，还要包括养老金的缺口、国有银行不良贷款的最终损失和地方政府的债务等隐性债务负担，其中国有银行的不良贷款等金融改革的成本就达万亿之巨。 　　作为国有金融机构的出资人，财政承担了金融改革和防范化解金融风险的绝大部分成本，目前，很多成本都是由央行通过再贷款的形式来承担。从现实情况来看，依靠财政收入偿还央行再贷款的可能性很小。 　　1997年以来，中国开始进行金融业的清理整顿，防范和化解金融风险。主要工作是清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会、城市“三乱”等有问题的金融机构。这些有问题的金融机构绝大多数由地方政府所有，地方金融风险也在很大程度上转化为地方财政负担。为解决被撤销金融机构支付个人合法债务和外债的资金缺口，26个省市、自治区以地方财政作担保，总计向中国人民银行总行申请了1411亿元的再贷款，目前，这1411亿元央行再贷款只有20多亿元得到偿还。 　　1999年，国务院批准成立四家金融资产管理公司，接收四大银行14000亿元不良贷款。四家资产管理公司能够按照面值收购四大银行14000亿元不良贷款，很大程度上是因为央行提供了6338亿元的再贷款，此外，四家资产管理公司还向四大银行定向发行了8200亿元的金融债券。在四家资产管理公司处理完14000亿元不良贷款之后，财政部作为出资人要承担处置不良资产的最终损失，这涉及到是否要偿还央行6338亿元再贷款。有研究人士认为，政府在资产管理公司的融资安排中引入央行巨额再贷款，可能就是想引导央行在将来承担资产管理公司的部分亏损。如今，财政部不愿意央行单独成立金融资产管理公司来处置央行的再贷款，某种程度上也含有让央行承担部分金融改革成本的意味。 　　如果财政部确实希望央行来承担化解金融风险的部分成本并减轻财政负担，那么实际上就是希望把财政负担转移到央行，让央行通过印钞票来承担准财政的功能，即隐性财政赤字货币化，而这种做法势必对央行的货币政策制定和执行产生严重影响。用高盛公司董事总经理胡祖六的话讲，隐性的财政赤字货币化及政府公信力下降，容易让金融机构产生道德风险。央行要承担准财政的功能，有可能引发恶性通货膨胀，长期来讲，难以为继。