专评：棉花现货缘何暴涨暴跌？

SARS的肆虐最终也令高烧难退的棉价走势产生剧烈的振动。4月下旬，坚挺几个月的棉花价格突然逆转回落。到5月中旬为止，棉花的价格已降到每吨13300元至13500元之间，波动剧烈时甚至下探至13000元的低点——短短几天时间，棉花价格下降幅度达到几百甚至千元。与之前直线上扬的态势相比，突然回落的棉价同样让业界措手不及。 按常理，价格的暴跌对于那些来不及出手的棉花生产商来说是大喜转大悲，相反，那些处在产业链条中下游的企业应该能够在一定程度上视作利好，然而实际情况却并非如此：SARS的肆虐影响到了外贸订单。由于我国棉纺产品多以手工制作为主，相当多的国家对来自我国的产品实施了封锁性政策。根据有关报道，4月底，以出口为主的广东省棉纺业的订单数量已基本处于停滞状态，这意味着大批的客户已经流失。 羊年对于棉纺类企业来说是多事之秋。4月初，在海湾局势的影响下，外贸企业的订单已经有了相当程度的减少，年初以来连番上涨的棉价更加削弱了国内棉纺产品的竞争力，越来越多的外商已转向南亚的其他国家寻求机会。 五部委紧急通知 国内市场棉花价格大幅度上涨，是半年以来棉花市场变化的一个突出特点。据国家发改委有关人士介绍，今年1月底国内市场棉价涨到11100元/吨，比进口成本低1000元左右。进入2月份以后，主要是春节后连续几天国内市场棉价暴涨。4月初，国内市场棉价为13600元/吨，比今年1月份上涨2500元，上涨22.6%；同期国际市场棉价为61.2美分/磅，比今年1月份上涨4.56美分/磅，涨幅为8.1%。国内市场棉价涨幅比国际市场棉价涨幅高14.5个百分点。 3月中旬之后，国内棉花价格已超过了国际市场价格，相当多的纺织企业已开始选择进口棉，到了4月中旬，国内市场棉花价格更是高出进口成本每吨500元。来自中国商务部的消息称，从2003年开始，中国棉花进口量就已翻倍增加，仅1至2月进口的棉花量便接近去年全年的进口量。海关统计，截至今年3月，国内已经进口了24万吨棉花，与去年3.7万吨相比，增加了5倍多。 中国棉纺织协会有关负责人接受媒体采访时称，与年初相比，目前，“国内棉花价格涨了30%左右，纺织产品纱的价格涨了不到20%，利润空间不仅正在缩小，有部分企业已经发生了亏损”。 纺织业人士担忧，棉花需求的继续扩大将使得棉花价格继续上扬，导致国内企业对进口棉依赖性加大。如果没有干预，当前这种状况极有可能要持续到9、10月份新棉上市。为了抑制过度上涨的棉价，4月10日，国家发展和改革委员会、中国农业发展银行、中国人民银行、国家工商总局和供销合作总社五部门联合发出紧急通知，要求棉花经营企业加快棉花销售，禁止囤积棉花，满足纺织生产需要。 通知指出，国内棉价大幅上涨造成进口大量增加，棉纺织品成本上升，竞争力下降。根据农发行统计，本年累计发放棉花收购专项贷款179亿元，收购新棉4258万担。然而截至到3月底，销售回款才过半，而且2000年度收购的棉花库存尚有三十余万吨，因此主管部门认为，市场棉价过度上涨的重要原因之一是，国内部分棉花经营企业囤积大量棉花，销售不积极。 为此，通知责令棉花经营企业限期销售，以归还农发行贷款，对还贷不及时的，农发行不再提供2003年度棉花收购贷款；并要求所有棉花经营企业直接将棉花销售给纺织企业，禁止囤积。与此同时，各商业银行要严格控制对棉花经营企业的贷款，防止个别棉花经营企业利用银行资金进行市场炒作。通知明确要求各级工商行政管理部门严厉打击扰乱市场秩序的行为。 国家发改委有关人士表示，目前的首要问题是把过高的棉花价格降到合理的水平，有关部门将密切配合，加大抛售国储棉和老商品棉增强调控市场的力度。 上涨动力来自市场本身 此番棉花价格大幅度上涨的原因是多方面的。美伊战争前夕，国际油价一度持续飙升，作为石油下游产品的涤纶、腈纶的价格也呈上涨趋势。化纤价格的上涨导致国内企业普遍选择棉花作为替代品，国内棉价因此呈现上涨趋势。业内人士分析，国际局势的不稳定是棉价暴涨的诱因，更深层次的原因是纺织品需求的大幅度增加和供给量的下降。有关专家将近期棉价上涨的原因做了如下概括： 一、纺织行业发展迅速。由于纺织业成为中国加入世贸组织后的经济亮点，特别是纺织业进入的壁垒低，2001年下半年以来的行业形势好转，吸引了大批三资企业、民营企业等纷纷加入竞争。去年9月至今年2月，全国纱产量412.6万吨，同比增长18%；棉纺织品及服装出口金额达111.6亿美元，同比增长30.5%。根据近几个月纺织工业发展的趋势，预计本年度棉花总需求将增加到640万吨，其中纺棉需要量600万吨，比原预计增加100万吨。不考虑进出口和工业库存，原预计期末商业库存130万吨，现在预计可能降至60万吨左右的较低水平。 二、世界棉花产量下降。据悉，2002年世界棉花产量为1914.1万吨，比上年减产11%，15个主要产棉大国中，除巴西以外的其他国家棉花产量均有不同程度的下降。 三、国际国内棉价接轨。2002年我国进口棉花21万吨，比上年增长262%。棉花进口的大幅增长对国际市场棉价上扬产生了拉动作用，国内外棉花价差迅速拉近。同时由于国际纺织品和服装市场转暖，棉花消费总量呈上升之势，2002年世界棉花消费量增长2.4%，预计今年将继续保持稳定增势。 四、国库棉抛售量减少。从2000年开始，国家利用抛售国库棉的方式调控棉花市场价格。经过3年运作，全国棉花交易市场已累计抛售陈棉超过300万吨，庞大的国内棉花库存已逐渐消化。目前，国家每天投放市场1万吨，而实际需求量达1.7万吨。目前国库棉库存135万吨，除工业库存棉外，相当一部分棉花资源囤货在中间商库中。 五、化纤原料价格飞涨。受伊拉克战争等诸多因素的影响，世界石油起伏波动，造成棉花相关性原料价格上涨，特别是聚酯系列产品价格暴涨，导致化纤原料行情全面上涨，使棉纺企业的原材料备料进入两难选择。 可以看出，棉价的上涨动力中更多的来自于市场本身。 业内人士将去年视为棉花流通体制改革实质性突破的一年，其中最大的突破被认为是“社企分开”从幕后走到了台前。9月底，国务院办公厅转发十二个部门联合下发的《关于供销社与棉花企业分开实施意见》，就清产核资、产权界定、企业改革等一系列焦点、难点作出了实实在在的政策依据和落实办法。 这实际上是对《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》中相关内容的具体实施，此份发布于2001年7月31日的意见被业界看作是我国第三次棉改的纲领性文件。此次棉改确定了“一放、二分、三加强、走产业化经营的路子”的具体思路。所谓“一放”，就是彻底放开棉花收购；“二分”，是指供销合作社与其属下的棉花企业分开，棉花的储备与经营分开；“三加强”，就是加强宏观调控、加强市场监督、加强质量管理；“走产业化经营的路子”，指鼓励棉纺企业和经营企业到棉区建立原料生产基地，与棉农建立利益共同体。其中，“一放”是核心精神，它使包括私商棉贩在内的市场力量最终获得“合法正身”；“二分”是关键的环节，业内人士指出，这个环节上的突破才使得整个旧有的棉花流通体制被分崩瓦解了。在这一年里，越来越多的企业参与了棉花收购、加工和经营，结束了政府部门对棉花长达50年之久的垄断。被称为“主渠道”的供销合作社，长期以来包揽了国家绝大部分棉花收购和加工，如今它不仅面临着相互间的竞争，还不得不同那些经营手段更为灵活积极、更富进取精神的私商棉贩相竞争。与供销社坐等棉花上门的做法不同，私商们都是驱车前往农场，然后货款两清，完全不存在白条的现象。而且私商们随行就市的价格，通常比供销企业有着更大的灵活性。 在几乎全新的流通体制下，供销社棉花企业收购数量和比例都大幅降低，市场主体已呈现出多元化的趋势。 竞争的加剧和新型产销关系的形成，逼迫所有的市场参与者千方百计增强市场意识，降低成本，整合优势。在两三年前还被视为非法的不同所有制收购、跨地区收购已被市场广为接受。德隆等民间资本、金融资本的介入，使得跨区域的产业整合的速度和力度都得到了空前的加强，大型的产业集团已呼之欲出。政策性贷款比例逐渐缩小，政府对市场的干预不断淡化，企业成为真正的市场主体。几个大型的区域性棉花交易市场的建立以及逐渐兴起的电子撮合交易，扩大和完善了购销价格体系，加快了中国棉花产业信息化建设的步伐。在棉花的定价机制上，我国于1996年开始尝试在国家定价基础上允许小幅度的浮动，而后1997、1998两年又相继扩大了波动幅度，经过了三年的尝试，1999年国家正式放开棉价，之后又经过了三年的发展，随着棉花流通体制改革的全面推进，我国棉花的市场形成价格机制已渐渐成熟。 行政干预的质疑 和所有的市场化过程一样，在国家结束了对棉花价格的控制之后，很自然的便产生了一段时期的价格不稳定，这在我国经济的诸多领域都曾有所显现，当属正常现象，是市场化进程中不可避免的阶段。有关专家认为目前高居的棉花价格正是这一不稳定时期的典型症状，解决方法应以健全市场机制为主，尽量减少行政干预。 对于以“禁”字为主的《紧急通知》，在理论界看来仍然没有跳出行政干预的老套，有违市场经济的基本原则。有专家指出，非垄断因素所导致涨价现象，仅靠行政手段调控，难见实效。 专家看来，棉花价格一路攀升，起因在于供求关系发生变化。棉商借机囤积原棉，无非希望能卖个好价，完全符合市场理性，不存在任何过错。棉花行情看涨，棉商希望抢收棉花，银行也愿意于棉商密切配合。对于商业银行，此时主动向棉商发放贷款，风险小、利率高(尽管央行不允许商业银行私下抬高放贷利率，可这同样因违背市场规律屡禁难绝)，符合其追求经营利润最大化的一般原则。再者，市场棉价一高，棉商向棉农购棉的价格也高，顺其自然，广大棉农也可借供求关系的变动多得一些收益。处在中间环节的企业自然会面临较大的压力，然而，价格的涨跌之间总会一方获益一方受损，关键问题在于企业能否在压力面前激发出自身的生存本能，以适应市场发展的实际要求，适者生存，这是所有企业迟早要遵从的原则，管理层一味地堵与禁并不能从根本上解决问题。 “久禁而放、放因一时不适应而乱，是符合事物发展变化规律的。因放而乱完全可以借市场之手，求得由乱而治，最终建立棉市的正常交易秩序。” 针对当前仍处高位的棉价，有专家甚至建议应跳出单一为调控棉价而调控的思路，继续保持适度的棉花高价，认为适度保持棉花高价，可以起到借用价格杠杆淘汰落后棉纺产能的目的。统计数字显示，今年1至4月份，国内棉价上涨22.6%，而棉布(纱)的价格仅上涨了10%，棉纺产品的价格未能与原料价格实现水涨船高，这说明，虽通过多年强制性压锭，棉纺织生产能力和实际产量仍大大超过市场实际需求。目前纺织企业的艰难处境，相当程度上源自过剩的产能。因此当务之急应当是全力推进棉业的市场化进程，用市场机制来调整产业结构。非调控不可，也应尽可能的采用尊重市场规律的手段，如放弃棉花的进口配额限制等。 反复的棉改 改革开放以来，我国相继进行了两次棉改。早在80年代中期，我国政府就着手进行棉花流通市场化的改革，然而改革过程却屡屡出现反复，未能深入。真正意义上的改革出在1985年和1992年，这两个时期的共同起因都是棉花的过剩压力较大，棉花生产过剩，实行统销政策部门立即感到巨大的财政负担，为了缓解这种矛盾，政府决策层决定对传统的体制动手术，先后采取了取消指令性计划，棉花流通双轨制，放开价格、市场和经营等措施来搞活市场。但是，一旦棉花供给出现紧缺之后，各项改革措施就又逐渐取消，重新回到官营垄断、高度控制的局面。 对于两次失败的原因，有专家分析指出，一是有关当局对棉花供求及价格波动的周期性认识不足，松时放，紧时收，不能接受过剩后周期性的紧缺。二是没有处理好农民和其它企业进入棉花流通领域的问题。改革后农民和其他企业进入棉花流通领域会带来一些以往没有的问题，比如质量问题，竞争压力加大等等，这时有关方面就认为这是“乱”，是不能接受的，要治理整顿，于是就又回到以前的老路上去了。尤其是1994年9月，政府有了更明确的“不放开经营，不放开市场，不放开价格，继续实行国家统一定价，由供销社统一经营”之说。虽然该文件仍然肯定市场化改革长期目标，但在直接政策的选择上基本放弃了1992棉改部署。市场人士相信，这“三不放开”和“两个统一”实际上已使中国的棉业经营又回到了“统购统销”时代。 此后由于宏观经济周期运行的阶段性变化，棉花市场再次出现了供给过剩的状态。1994年政府在实行“三不放开”政策的同时大幅度提高棉花收购价格，棉花的收购价格提高到544元／担，促进了棉花生产，棉花播种面积净增814万亩，棉花年产量增加到8262万担，基本上满足了新棉供求平衡。但政策决策部门仍认为调控力度不够，于1995年将棉花收购价格提高到700元／担，此极高的价位一直维持到1997年未作调整，高价格极大地刺激了棉花的生产，此后棉花年年丰收年年过剩。到1998年全国棉花储备库存接近8000万担，这时棉花政策主管部门已意识到棉花供给过剩，提出要减少棉花种植面积，并将1998年棉花收购价格降低到中间价650元／担(收购价格下限617.5元／担)。1998年11月中央决定放开棉花价格后，1999年棉花实际收购价格一下子下降到383元／担左右，再次出现了卖棉难。也就是从这时起，新一轮棉改又被提上议事日程。 经过了两次棉改的反复，学界担心第三次棉改会由于过度的干预再次陷入禁则死、放则乱的循环。 行政管制令波动加剧 北京大学中国经济研究中心卢峰教授曾针对1978至1998近20年间世界上最大的十个贸易实体棉花贸易量与国际棉价的关系进行比较研究，发现惟有我国棉花贸易净出口与棉花价格存在最为显著的反向关系，即我国棉花贸易通常在国际棉价较低时处于净出口国地位并出口较多，棉价较高时处于净进口地位并进口较多。比较观察，其它主要贸易实体几乎没有这类情况。因而，存在很强的国际比较意义上的经验性证据，说明我国棉花贸易在操作层面上具有极为反常的“贱卖贵买”特征。 卢教授的研究表明，导致这一现象的直接原因是我国棉花对外贸易波动幅度过大。从有关数据上看，过去二十年间，我国棉花贸易量平均值约为43万吨，大约占国际市场贸易量5%左右。从贸易数量上看，我国不到美国的三分之一，也小于前苏联以及日本和欧盟地区，并且不及中国以外其它9个贸易国家和地区的平均规模。然而，从波动幅度来看，我国却稳居世界第一。我国贸易量年际均波动的标准差为47万吨，相当于美国与欧盟这两个最大贸易实体标准差之和。美国与欧盟棉花年均贸易量约为235万吨，过去20年间占世界贸易总量26.5%；也就是说，我国贸易量虽仅占世界5%，但波动可与占四分之一以上的两个贸易实体波动总和相比。 43万吨的贸易量对47万吨的波动差，表明我国在国际棉花贸易地位中经常处于一种十分不稳定的摇摆状态，今年是净进口国，明年可能又是净出口国。 经济学常识表明，价格与供求存在互动关系，而国际棉花市场的供给和需求分别是各国出口和进口的加总，因而各国贸易量变化传导为世界市场供求关系的变化。因此，我国棉花进出口数量巨大变化，有可能导致世界市场价格的显著变化，即在净进口较多时抬高价格，而在净出口较多时压低价格，从而使我国棉花贸易被锁定在“贱卖贵买”的缺乏效率状态。与棉花外贸的剧烈波动相对应的是库存波动过大，后者是前者的重要原因。1978-1998年间，我国棉花年度末库存的相对波动幅度也远远高于世界平均水平，变异系数是世界其它所有国家和地区平均水平的2.6倍。 何以有如此现象，卢峰教授进一步的研究分析表明，在棉业经济外部环境和内部结构发生实质性变化条件下，我国长期以来实行的棉花流通垄断和行政定价体制不仅没有起到稳定棉花供求的作用，相反却十分明显地放大了供求的波动。 由于行政定价通常会偏离市场均衡价格产生过高或过低问题，并由此放大棉花供求波动和降低外贸效率。 当定价偏低时，棉农的积极性不高，棉花的生产显然会受到抑制，而低廉的收购成本，又使纺织企业的棉花需求高于没有行政定价的水平，压制供给和提升需求共同作用放大了紧缺的压力。而且，从动态层面分析，压低棉花原料价格会通过刺激纺织业生产能力扩张来提升棉花需求。在纺织品和服装市场放开背景下，低价棉花暗含的价格补贴相当大部分可能会实现为纺织企业的较大利润，这显然将刺激纺织企业和地方政府扩张自身生产能力的积极性，引发长期困扰我国纺织业的加工能力重复建设问题。 另一方面，行政定价过高，必然刺激纺织企业增加使用进口棉花和化纤，减少国产棉花需求量。对于那些受到国家棉花调拨计划控制，难以更多用进口棉和化纤来替代高价棉的国有纺织企业，则意味着竞争力下降以及出口需求下降，从而又降低了对国产棉的需求。另一方面，较高收购价格刺激棉花生产增长，使得棉花均衡产量水平高于没有价格干预状态下水平，导致实际供给的增加。抑制需求和提升供给两方面作用，加大了棉花过剩的压力。由于垄断体制和行政定价政策既会放大相对紧缺，也会放大相对过剩，因而政策实际效果导致供求波动加剧。 有学者指出，市场经济体制下的自由贸易，虽然会有各种各样的问题和风险，但比之频繁改变的政策要有效得多，市场的发展更需要一个稳定的机制。 棉花期货呼之欲出 “在市场经济条件下，一个完整的棉花市场体系除应包括发达的现货市场、完备的国家储备体系和灵活的进出口体制外，更重要的还应有发达的期货市场。”期货界人士认为。从1999年国家放开棉花价格起，棉花价格便呈现出巨幅波动状态。市场放开的当年，一直靠行政命令维持的棉花生产迅速下滑，1999年全国棉花种植面积大幅下降至历史最低点。与此同时，棉花价格逐步上升。收购初期棉价最低在7400元/吨-8000元/吨，年底棉价已上升到9400元/吨左右。2000年4月，棉价最高曾达13800元/吨。为抑制棉价的过快上升，消化储备陈棉，5月份国家开始通过全国棉花交易市场拍卖国储棉。以后市场价格有所回落，基本稳定在11500元/吨左右。2001年，政府除继续在全国棉花交易市场抛售国储棉外，还号召棉农多种棉，当年棉花种植面积达7003万亩，比2000年增加29.68%，而且长势较好，预计产量将超过500万吨。2001年5月以后，棉价迅速下跌。5月份国储棉拍卖价为11655元/吨，10月为8623元/吨，12月份为7200元/吨。由于棉价持续走低，致使当年棉农同比收入减少160亿元。在此情况下，国家作出了调减2002年棉花种植面积的决定。据国家统计局公布的数字显示，2002年棉花种植面积为5970万亩，比上年减少17.3%。2002年3月份以后，价格开始逐步走高。5月份，国家恢复在全国棉花交易市场拍卖国储棉，但受当期投放量和对未来棉价预测的影响，棉价上涨势头未减。6月份棉花拍卖价为8480元/吨，7月为9220元/吨，8月为10284元/吨。2003年春节过后，棉价大幅上升，3月份，中国棉花价格指数高达13148元/吨。 三年来棉花价格的大幅度波动可以看出，国内棉花生产和消费迫切需要期货市场的预期价格指导作用。专家指出，棉花市场放开以后，由于没有预期价格机制，棉花种植面积不稳定，产量忽多忽少，价格时高时低，国家宏观调控缺乏价格参考依据，往往使调控滞后，效果不够理想；近几年，特别是入世后纺织品出口量增长，促进了纺织用棉量的增加，这种现象将更加明显。棉花期货上市已进入了加速阶段。4月15日，郑州商品交易所总经理王献立亲自来到北京，就棉花期货合约及相关制度公开征求意见稿进行广泛推介。王称，征求意见工作将于1个月之内结束，其后郑商所将履行正常报批手续。尽管王最终没有给出确切时间表，种种迹象显示，棉花期货的脚步渐渐地近了。 相关资料(1) 当前我国棉业呈现五大特点最近在郑州召开的全国棉纺市场形势分析报告会上，供销总社棉麻局局长史建伟对当前我国棉花行业出现的新特点进行了分析。 第一，我国棉业发生重大变化。棉花企业近几年得到迅速发展，企业数量增加，生产能力扩张。据统计，2000年全国增加轧花厂约940家，2001年增加约1150家，2002年1-9月增加2810家(指标准型轧花厂，不算小轧花厂)，上述总计约4900家，加上原有4000家，截止到去年9月，全国轧花厂超过8900家。这些数据是通过轧花机的生产企业来统计，按照每卖两台轧花机增加一个轧花厂来计算。如果按照打包机的销售数量统计(只有非常规范的轧花厂才会购买标准型的打包机)，到今年8月新棉上市前，全国至少要增加棉花加工厂1800家，加上原来的8900家，总数超过10700家，加工能力最低将达到2500万吨以上。原有的供销社系统轧花厂为1800家，仅占17%。由此可以看出，棉花流通企业的结构在近几年出现多元化格局，多种行业、多种所有制进入棉花市场，形成除原来供销社、纺织企业外，乡镇企业、民营企业、外企都在向棉花市场进入，市场中多种经济成份并存，供销社所占比例逐渐缩小的新特点。 第二，大企业参与市场。现在很多中央、省、地市级棉麻公司，以新建、购买、承包、租赁等方式在集中产棉区控制了很多轧花厂，其中有许多是跨省、跨地区实现的。这些企业具备较大优势，控制区域不断扩大。还有一些实力强的民营企业、纺织企业开始介入棉花市场，建立自己的收购、加工基地。这些企业采用新的体制和机制，未来将显现其强大的市场竞争力。个体棉花加工企业包括改制后的原供销社棉花加工企业，数量很多，短期内竞争力比较强。从长远来看，由于棉花加工能力已远远大于需求，将有多数棉花企业在规范竞争中被淘汰，这是一个市场新特点。 第三，资金、信息、质量成为影响国内棉花购销的重要因素。质量包括两方面：一是以异性纤维为核心的棉花加工的质量；二是企业工作质量，信誉、服务成为影响棉花购销的重要因素。资金成为制约企业提高竞争力的瓶颈。从最近几年看，除新疆外，棉花企业得到农发行贷款占比例越来越小。现在棉花加工企业的可信度不高，商业银行也没有足够的信心进入，即使进入也是看重大型企业。信息成为第三个制约因素。1999年放开棉花市场以来，棉花购销价格发生几次大的波动，每次波动幅度都在30%以上。在这种情况下，全面把握信息成为企业进行购销决策的重要依据。 第四，国内与国际棉价逐渐接轨，纺织企业自主选择空间加大。在过去八个月中，出现了三次国内价格高于国际棉价的现象。我国加入WTO后，棉花进口关税配额的67%用于非国有企业，而现在大部分纺织企业是非国有企业，因此许多纺织企业都有原料进口权，特别是对加工贸易的原料进口权没有所有制限制，如果国内棉花质量和价格不理想，国内企业可以直接转向国际市场。在此市场状态下，国棉和外棉在价格上相互影响，逐渐接近。2005年取消棉花进口配额后，纺织企业直接进口权还会扩大，届时国内棉市和国际市场将真正融为一体。 第五，我国棉市对国际市场产生影响的个体因素透明度越来越高。一直以来，我国棉花市场对国际市场有巨大影响，但是过去在这方面很多资料都有保密级别，而现在诸如产量、进出口等数据的透明度已是越来越高。 相关资料(2) 棉花流通改革大事记 1984年，棉花生产创造建国以来最高水平，总产量超过550万吨。　 1985年初，中共中央和国务院发布1号文件，规定“棉花取消统购，改为合同定购。定购以外的棉花也允许农民上市自销”；“取消农产品统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通”。国务院于当年确定对纺织用棉纳入收购调拨计划。 1986年8月，国家工商局和商业部发布的加强棉花市场管理的通知，强调在全国棉花合同定购任务完成之前，不放开棉花市场，已经开放的棉花市场，一律关闭；除受国家委托承担棉花收购、加工、储存和调拨供应任务的供销社及其所属的棉花经营单位外，其他任何部门、单位和个人不得插手收购，贩卖棉花。 1989年2月，《国务院关于提高棉花价格和实行棉花调出调入包干办法的通知》规定：“棉花是国家管理的计划商品，实行调拨包干以后，仍必需坚持国家统一计划和规定的收购、供应价格，坚持由供销合作社统一经营。不开放棉花市场，不搞价格双轨制。” 1990年9月，《国务院关于做好1990年度棉花收购和调拨工作的通知》，规定“继续贯彻执行棉花由供销合作社统一收购、统一经营，不开放棉花市场，不搞价格双轨制的决定。除供销合作社以外，其他单位和个人一律不得收购、经营棉花。” 1992年9月，国务院发布55号文件《国务院批转国家体改委关于改革棉花流通体制意见的通知》，明确提出改革的最终目标是放开经营，放开市场，放开价格。山东、河南、江苏三省被选定为试点省份。 1993年3月，全国棉花工作会议强调“放开价格只能在棉花定购数量以外的范围进行”。 1993年9月，国务院发布61号文件《国务院关于做好棉花工作及有关政策问题的通知》，强调必须保证良好的收购秩序，重申国家合同定购计划内的棉花，实行统一的收购价格和政策，并仍由供销社统一收购，统一经营。 1994年9月，国务院发出《关于切实做好1994年度棉花购销工作的通知》，提出棉花流通“当前不放开经营，不放开市场，不放开价格，继续实行国家统一定价，由供销社统一经营”政策，即棉花的“三不放开”和“两个统一”。 　　1998年12月，国务院发布《关于深化棉花流通体制改革的决定》，决定从1999年9月1日起，棉花的收购和销售价格均由市场形成。政府有关部门只根据棉花供求情况等提出棉花收购指导性价格和指导性种植面积。供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业，都可以直接收购、加工和经营棉花。供销社棉花经营企业要与供销社彻底分开，成为独立的经济实体。 2001年7月，《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》下发，提出“放开棉花收购，鼓励公平有序竞争”，“凡符合《棉花收购加工与市场管理暂行办法》规定、经省级人民政府资格认定的国内各类企业，均可从事棉花收购”；“鼓励获得收购资格的纺织企业及其他各类企业，到新疆等主产棉区跨区直接收购或委托代理收购棉花”；“就是在清产核资、界定产权的基础上，将棉花购销、加工企业与供销社彻底分开”，明确了国家经贸委和国家计委将作为棉花行业的主管部门，分别担负起规范市场和储备棉管理之责。此外，储备棉与经营棉分开，储备棉由国家储备棉管理公司经营。 2003年3月28日，由国务院批准组建的中国储备棉管理总公司在京成立。新成立的中储棉公司是中央管理的国有企业，受国务院委托，具体负责国家储备棉的经营管理。按照公司的组建方案，在全国共设立18个直属棉花储备库，分布于全国各主要棉花产销区，总仓容能力将达到80万吨以上。中储棉公司对各直属库实行垂直管理。中储棉公司作为国家实施棉花市场宏观调控的重要载体，享有棉花进出口经营权，将充分利用国内、国际两个市场实施宏观调控，在引导棉花产销、平易市场价格、调节市场余缺方面发挥重要作用。