WTO评析与我国纺织服装业之应对

2001年11月11日，中国外经贸部部长石广生代表中华人民共和国签订了中国加入WTO的议定书，这标志着中国加入WTO的全部法律手续已履行完毕，根据WTO的有关规定，中国于2001年12月11日正式成为WTO成员。作为纺织品与服装出口大国，世贸组织《纺织品与服装协议》无疑是中国入世后收益最大的协议之一。本文拟对国际纺织品多边贸易体制之演进作一概括介绍，及对《纺织品与服装协议》内容作一评析，并在此基础上提出我国纺织服装业在过渡期内的应对策略。 世界纺织品贸易长期背离关贸总协定，依据1974年《多种纤维协定》的规定，发达的纺织品进口国对发展中的纺织品出口国实施着歧视性的数量限制。在乌拉圭回合谈判中，发达进口国在发展中国家强烈要求下，同时也基于自身的根本利益，向发展中国家作了让步，达成了《纺织品与服装协议》，从而将纺织品贸易重新纳入多边贸易体制中。作为乌拉圭回合一揽子文件之一的《纺织品与服装协议》已于1995年月1月1日正式生效。在10年的过渡期内，《多种纤维协议》与《纺织品与服装协议》两套规则将并行存在，已并轨的产品将适用世贸组织的有关规定，尚未转轨的产品则沿用原《多种纤维协定》，并逐渐减少直至完全并轨。 一、从《多种纤维协议》到《纺织品与服装协议》：国际纺织品多边贸易体制之演进 国际纺织品贸易体制之先河始于1961年关贸总协定“棉纺织委员会”所主持签订的《国际棉纺织品贸易短期协议》(STA)。当时，美国等发达国家为了避免国内纺织业遭受亚洲纺织品的冲击，操纵关贸总协定主持达成了该协议，其用意在于保证供应者有秩序地进入发达国家，必要时亦可对进口的纺织品实行短期数量限制。STA与GATT第11条的“一般取消数量限制”原则完全背道而驰，它是第一个背离关贸总协定基本原则而自成体系的多边纺织品贸易协议，并为以后的《多种纤维协定》奠定了基础。 1962年，关贸总协定棉纺织委员会又主持签订了《国际棉纺织品长期协议》(LTA)，几乎所有的纺织品出口国都参加了该协议。LTA将STA的许多临时安排具体化，并规定发生“市场扰乱”时，甚至只要存在市场扰乱的威胁时，进口国便可实行数量限制。 二十世纪六十年代人造纤维出现，并在纺织业得到广泛应用，到了七十年代，发展中国家的化纤产品具有相当的竞争优势，发达国家的纺织业却成了“夕阳产业”。面对发展中国家化纤和羊毛制品进口的急剧增加，发达国家忧心忡忡，要求获得充足的时间来实现及产业的结构调整。在此背景下，经过42个参加方的艰苦谈判，1973年纺织品进出口国之间终于达成了《国际纺织品贸易协议》，亦称《多种纤维协定》。从此，该协议成为国际纺织品多边贸易体制的主要规范。国际纺织品贸易一般按照双边协议进行，但双边协定实际上多以《多种纤维协定》为主要依据，相应地《多种纤维协定》也成为游离于关贸总协定自由贸易体制之外的一个灰色区域(grey area)。 《多种纤维协议》的基本目标是：“扩大贸易，减少此种贸易的障碍和逐渐实现世界纺织品贸易的自由化，与此同时，保证这种贸易有秩序、均衡地发展，并使进口国和出口国的个别市场和个别生产免遭破坏性影响。其主要条款有： 1、市场扰乱条款。如果某一进口纺织品扰乱进口国市场，或损害国内生产，进口国可与有关出口商协商，采取紧急限制措施，以消除扰乱所带来的影响，或达成有关双方可接受的方法。 2、配额基数增长率与灵活条款。对纺织品进口或出口设限水平为这种产品的实际进口或出口水平。出口配额增长率一般不低于6%，各种纤维和纺织品的配额可以互换使用，同一品类的配额可以借用或留用，并相应规定其灵活幅度。 3、通知条款。成员有义务将一切纺织品进口限制通报纺织品监督机构。不符合协议规定的措施应予废止。 4、磋商条款。协议成员不得对纺织品贸易采取新的限制，也不得加严现行限制。如果进口国提出磋商要求，有关国家应立即响应。 5、双边协定服从多边协议条款。在符合多种纤维协议基本目标和原则的前提下，进出口国可就相互可接受的条件，达成双边协定。 6、对发展中国家出口给予特殊优惠条款。对出口已受限制(主要指“自动出口限制”)又受多种纤维协议约束的发展中国家，进口国应给予更高的配额和增长率。 从以上条款可以看出，《多种纤维协议》是对关贸总协定“一般取消数量限制”原则的背离，同时也违背了关贸总协定最惠国待遇的一般原则。因为发达国家之间的纺织品贸易并未设限，进出口配额仅针对发展中国家。之所以导致上述背离，与发达国家在纺织品贸易中的贸易保护主义有着直接的联系。尤其是协议中所规定的“市场扰乱”，既非倾销，也非补贴，更不同于关贸总协定第19条的保障措施，它实际上是美国等发达国家为阻止发展中国家低成本纺织品进入其市场而炮制出的概念。它为发达国家对纺织品贸易进一步实行贸易保护提供了理论依据，从而为发达国家对发展中国家实行歧视性数量限制提供了借口。 多种纤维协议实施近30年，其中经历了5次延长。从这段历史看，它为稳定国际纺织品贸易起了一定的作用，但同时又制约了纺织品贸易的发展。它经常为发达国家的产业界和工会所利用，成为滋生贸易保护主义的温床。发达国家除实行配额限制外，还对纺织品采取了高关税和自动出口限制来保护其国内工业和市场。此外，多种纤维协定还允许发达国家在发生所谓“市场扰乱”时实行特殊的配额限制。这一切对发展中国家的纺织业造成了极大的损害。多种纤维协定长期游离于关贸总协定的规则之外，公然违背了关贸总协定贸易自由化和保护充分就业的宗旨，已成为国际货物贸易中严重的体制缺陷之一。于是，世界范围内要求纺织品贸易回归关贸总协定轨道的呼声越来越高。 在发展中国家的要求和努力下，纺织品与服装贸易终于被纳入乌拉圭回合多边谈判，作为15个谈判议题之一。由于纺织品贸易问题十分复杂，交织着进口国与出口国之间的利益纷争，涉及到发达国家和发展中国家长期遗留下来的矛盾，加上各出口国间的出口差异，使得纺织品谈判举步维艰。1991年12月，在谈判久拖未决的情况下，乌拉圭回合贸易谈判委员会草拟出《纺织品与服装协议》最后文件草案，交由各参加方谈判。草案规定，自1994年起大约用10年时间，以多种纤维协议为基础，分阶段逐步实现纺织品贸易与关贸总协定规则的一体化，同时，通过逐步提高配额的增长率来促进纺织品与服装贸易的自由化。在谈判过程中，对纺织品与服装贸易回归1994年关贸总协定的过渡期有多长，如何分阶段开放受限产品的范围，市场准入年增长率，递增比率以及反舞弊条款等问题又产生了争议和反复，但各缔约方克服了重重困难，最终还是达成了协议。这是各利益集团出于自身长远利益考虑而作出利益折中和让步的结果，否则，谈判的悬而未决势必影响到纺织品贸易的有序进行，最终将损害各利益集团的个体利益。 从《多种纤维协议》到《纺织品与服装协议》的演变过程，反映了纺织品贸易渐趋自由化的趋势。《纺织品与服装协议》的生效，对出口纺织品的发展中国家来说，当然是有利的。发展中国家可以不再受主要数量限制的制约，可以充分地利用发展中国家在纺织品与服装生产上的优势，扩大其纺织品与服装的出口。但是，发展中国家也应估计到在实现一体化之后，有相当多的消极因素仍然存在，如发达国家仍可诉诸关贸总协定第19条的保障措施，以及反倾销、反补贴、反舞弊条款等来限制发展中国家纺织品与服装的出口数量，发展中国家出口方对此应有充分的准备。 二、《纺织品与服装协议》评析 《纺织品与服装协议》从根本上改变了管辖纺织品贸易达数十年之久的贸易体制，以市场配置为基础的自由贸易将取代以配额为基础的管理贸易。为实现此目标，协议将在过渡期内实行双轨制，在根据既定时间表将纺织品贸易逐步纳入世贸组织体系的同时，不断提高受限产品的贸易自由化水平，为纺织品与服装贸易顺利过渡到多边贸易体制中创造条件。《纺织品与服装贸易协议》的主要内容如下： (一)一般条款(宣言性条款) 在纺织品与服装贸易一体化的过渡期内，协议对改善纺织品与服装贸易的小供应方的市场准入的实质性增长作了规定，并使新参加方能获得充足的贸易机会。在执行协议规定时，应充分考虑产棉国的具体利益，并对非《多种纤维协议》的成员方予以特殊待遇。协议还鼓励成员方进行持续性的产业调整以增加其自身产品的市场竞争力。 (二)经济条款 协定生效后60天内，缔约方必须将其保持的多种纤维协议范围内双边协定中的一切数量限制详细通知纺织品服装监督机构(TMB)。经济条款还规定了详尽的一体化比例。自协议生效日(1995年1月1日)起，应将附件所列产品的1990总进口量的16%纳入1994年关贸总协定。这些产品主要是毛条和纱、机织物、纺织制成品、服装四个组中的第一组目录产品。剩下的产品分三阶段取消限制比例：在1998年1月1日，应将附件内占1990年进口总量不少于17%的产品纳入世贸组织体系；在2002年1月1日前，应将不少于1990年进口总量18%的产品纳入；在2005年1月1日前，应取消全部产品的数量限制。 为使上述各阶段相互衔接，协议还具体规定了现存受限产品配额的追加增长率。所谓追加增长率，即在《多种纤维协议》生效前12个月的年增长率基础上，每年再追加的年增长系数。协议规定，1995年至1997年追加增长率为16%，1998年至2001年的追加增长率为25%，2002年至2004年的追加增长率为27%。 (三)反舞弊条款 协议规定，对转运、改变线路、假报原产地和伪造官方文件等舞弊行为，缔约方应充分合作解决。如果缔约方通过协商无法达成协议，可提交纺织品服装监督机构作出建议。如果经过调查发现有足够的证据，进口缔约方可拒绝货物进口；如果货物已进口，可以相应扣减其真正原产国的配额，但应适当考虑实际原产国参与的情况。 (四)过渡保障条款 协议第6条规定了过渡期保障措施：当某国的纺织服装产品确已进入一国境内，且其增加的数量已造成对该国工业生产的直接竞争产品的严重危害或实际威胁时，在该国已作出判定的基础上，可以采取过渡期保障措施。确定损害程度的主要经济参数有：产量、劳动生产率、开工率、库存、市场份额、出口、工资、就业、国内价格、利润等。一般情况下，受害国必须通过一系列磋商或通知后才能采取保障措施，但在情势紧急的情况下，如果拖延将导致无可挽回的危害，受害方亦可先斩后奏，采取临时性保障措施。过渡期保障措施的期限最长可达3年，但不得延长。 (五)机构条款 为了监督协议的执行，由世贸组织的货物贸易委员会设置一个纺织品监察机构(TMB)。TMB是由一名主席和十名委员组成，委员应具有代表各方的均衡性和广泛性，并在适当的间隔期予以轮换。TMB的职能主要是调解，而不负责裁决。如果任何两个成员之间按照协议规定的双方协商程序无法达成一致时，TMB在任何一方的要求下，可对该事项作一彻底而及时的调查后向各方提出建议。如果TMB的建议不被采纳，任一当事方均可诉诸世贸组织争端解决机制，以裁决方式解决争端。 就以上实体规范而言，《纺织品与服装协议》的确强化了多边贸易体制，10年的过渡期也为各国调整纺织服装业政策提供了有利条件。协议也充分照顾了发展中国家的利益，如取消主要配额的限制、对发展中国家的某些产品不得采取过渡期保障措施等，这些将有助于发展中国家扩大出口、积累外汇，加速本国经济工业化的步伐。 可以肯定，《纺织品与服装协议》作为一揽子协议的组成部分，发达国家在此协议上是牺牲了一定的局部利益的，但发展中国家决不可因此而盲目乐观。将《纺织品与服装协议》放在世界贸易的大环境和乌拉圭回合谈判错综复杂的利益冲突中去考察，我们便会发现，《纺织品与服装协议》实际上是发达国家以退为进、以守为攻的一个“伏笔“，发达国家的目的正在于以此为“诱饵”，换取发展中国家在其他谈判议题上的让步，从而实现其所谓“全局利益”。 其他议题主要是指《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)、《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)、《服务贸易总协议》(GATS)这三大协议。众所周知，发达国家的纺织业已属“夕阳产业”，并无根本性战略性利益可言，发达国家通过其弱势产业的局部利益，而获取其在知识产权、投资、服务贸易方面的巨大利润，可谓机关算尽，中国在入世后应趋利避害，在各项协议中努力维护我国的国家权益。 此外，就《纺织品与服装协议》本身而言，发达国家也留有一系列“伏笔”。如上文所言，发达国家可利用GATT第19条的保障措施条款以及反倾销、反补贴条款和协议第5条的反舞弊条款来限制发展中国家的纺织品进口。还要注意的是，由于配额的逐步减少，发达国家动用了其他非关税手段来保护其纺织品市场及相关产业，较为突出的是修改原产地规则。随着贸易保护主义的盛行，原产地规则作为一种“灰色”的政策工具备受发达国家的青睐。[6]如：美国宣布自1996年7月1日起，以缝合地取代裁剪地作为确认成衣原产地的标准，面料原产地也由“染色或印花地”变为“织造地”，这将直接侵害加工型或转口贸易型的欠发达国家和地区的利益，对发展中国家出口纺织品极为不利。 因此，《纺织品与服装协议》可谓是一柄“双刃剑”，并非有些媒体所宣称的是“对发展中国家一本万利的协议”，广大发展中国家包括中国，应对此有清醒的认识和妥善的应对。 三、过渡期内我国纺织服装业之应对 我国到底能从《纺织品与服装协议》中获得多大利益，这是理论界与实务界所普遍关注的问题。有学者认为，中国作为最大的发展中纺织品出口国，如果能够加入世贸组织，将成为纺织品贸易的主要受益者。[7]笔者认为，对此问题应作具体分析。根据资料统计显示，1995年中国纺织品出口达379.3亿美元，占纺织品总产值的58.7%，可见我国纺织工业对国际市场的依存度相当高，因此，《纺织品与服装协议》所确定的开放的多边贸易体制对我国具有重大意义。我国纺织品出口的主要障碍源自美国等发达国家的配额数量限制。1996年中国向美国出口的《多种纤维协议》产品总额达49亿美元，与1995年持平，但出口数量却大幅下降，近几年对发达国家的出口状况也出现类似趋势。这一方面说明中国产品在技术含量(产品附加值)上逐步在提高，另一方面也反映了美国等发达国家对中国纺织品的贸易保护主义措施在一定程度上阻碍了中方产品的进口，因此，单以取消配额限制的角度而言，《纺织品与服装协议》对我国是有利的。 但是，我们应该对此作进一步的分析。按照该协议的一体化进程，1995年到2002年前7年一体化的比例仅占51%，且纳入一体化轨道的产品绝大部分将是现行MFA之外及相对不具战略意义的产品配额类别，而最敏感的配额类别要到最后阶段才可能消除。因此，《纺织品与服装协议》的作用，只有在7年之后才会充分地显示出来，我国不可能在短期内从这个协议获益很多。中国纺织业服装业对此应有清醒的认识和充分的准备。 多边贸易安排给我国纺织工业和贸易带来了机遇，具体说来，中国参加《纺织品与服装协议》后，对我国纺织品出口的进一步扩大会有以下两点明显的好处： 1、国际纺织品市场大幅开放，有利于我国纺织品进一步占据国际市场份额。随着我国纺织品竞争力的提高，我国将有机会争夺已经一体化的那部分市场份额。同时我国纺织品出口亦可享受一体化过程中追加增长率的好处，有利于保持和提高我国纺织品的出口份额。 2、已经一体化了的产品可享受GATT1994的最惠国待遇。我国纺织品享受最惠国关税，可以在公平的条件下进行竞争，有利于改变我国纺织品遭受歧视性数量限制的被动局面。 但是，纺织品与服装协议的实施也给我国纺织工业带来了严峻的考验，主要体现在如下几方面： 1、进口关税的降低将使外国服装面料、原料以较低的价格准入中国市场，这在使国内消费者获得实惠的同时，也增强了出口型纺织企业的生产成本，有助于其提高出口竞争力，但是国内服装面料生产商就要面临来自国际市场的激烈竞争，中小面料企业存在着亏损、倒闭的风险。 2、我国的纺织品外贸体制无法应对国际市场的激烈竞争。我国目前实行的是纺织品收购出口制，即由外贸公司从纺织品生产企业以较低价格先购入产品，再行组织出口，这种工贸分离、产销脱节的体制造成产品信息不灵，产销渠道不畅，无法适应纺织品贸易批量小、品种多、变化快、周期短的特点。 3、我国纺织品贸易虽具有比较竞争优势，但这一优势已不像前些年那么明显。其它一些发展中国家如墨西哥和一些东南亚国家的超越势头越来越猛，如我国作为美国纺织品最大供应国家的头把交椅现已让位于墨西哥。我国从世贸组织纺织品与服装协议中获得的好处，其它发展中国家也能够同样享有，因此纺织品与服装协议的适用与我国纺织品贸易地位的提升并不存在必然的因果关系。 总之，我国应采取灵活务实的态度，在过渡期内作两手准备：一方面创造条件，与其它相关协议(如《反倾销协议》、《反补贴协议》)相配套，适用《纺织品与服装协议》增强自己的实力；另一方面，在过渡期内应充分利用好现有的配额，并逐步改善产品结构，提高产品附加值，建立一个高效率的出口体系，为入世后的激烈竞争练好“内功”，做好准备。具体应采取如下一些对策： 1、进行纺织品出口贸易体制的根本性变革，废除纺织品出口的收购制，允许纺织品生产企业自行抉择，或是将产品继续售予外贸公司，或是自营出口，以实现产销一体化，增强纺织品生产企业的市场敏感性与信息反馈能力。 2、加快产品升级换代，调整产业结构，瞄准市场空白，努力发展生态纺织产品，争取提升我国纺织品出口竞争力，重新建立我国纺织品出口贸易在国际市场上的领先地位。应在纺织行业加大引进外国资金、技术和设备的力度，充分利用外国资本实现我国纺织业的产品技术改造和升级换代。 3、在世贸组织框架下，加强与主要贸易伙伴如美、日、欧的联系与磋商，避免一些不公平贸易作法或贸易壁垒阻滞我国纺织品的出口。必要时，我国可向世贸组织争端解决机构(DSB)提起国际诉讼，维护我国纺织服装业的合法权益。 4、应由有关主管部门牵头，加强纺织品出口的管理与协调，避免因个别企业压价倾销而遭外国提起反倾销调查，从而使中国纺织业的整体利益遭受损失的现象发生。