华尔街日报：CITA－美国纺织品贸易的守护者

在过去四年，从生产床垫弹簧到金属衣架的各种美国工业都在寻求联邦保护，以免受中国商品涌入美国的打击。不过只有一个行业得到了保护──那就是纺织业。 想知道为什么？那就看看赫伯特•胡佛大楼(Herbert C. Hoover Building)三层里面有什么名堂吧。这座石头建筑离白宫不远，是纺织品协议执行委员会(Committee for the Implementation of Textile Agreements，简称CITA)的总部。 这个不起眼的联邦机构过去曾对一系列中国商品设置了贸易壁垒，商品种类从衬衫、睡袍到人造纤维内衣无所不包。在许多方面──从对人民币汇率的控制到盗版问题，中国都令美国政府感到不安。但CITA是美国和中国这个新对手直接交锋的突出例证。就这一点而论，也可以看出一个有影响力的行业游说团体能对外交政策施加多大影响。 美国很少有哪个行业能得到华盛顿的如此眷顾。CITA的章程赋予它单方面对纺织品进口实施限制的权利。CITA的决定不可更改。审议过程无需向公众透露，因为这关系到外交政策。直到不久之前，CITA的决定还只在联邦公报(Federal Register)上公开，联邦公报是一份政府每日发布的政策备忘录。 詹姆斯•伦纳德(James C. Leonard III)是CITA的主席，曾在纺织品公司供职多年。他说，委员会在决策的时候要考虑各方意见，但会允许自己有贸易保护主义的倾向。正如伦纳德所说，CITA的核心使命是“努力扶持国内制造业的发展。” CITA的决定对美国消费者的影响很大。由于规模经济和劳动力价格低廉，中国的纺织品生产成本要低于美国。对中国纺织品的进口限制将使美国的服装公司转向亚洲和中美洲那些新的、通常也是要价更高的供应商，这将导致美国国内的纺织品价格上涨。 CITA的影响力在最近几个月有所增强。伦纳德参与领导了美国政府与中国的纺织品贸易协议谈判。这个谈判正是由CITA对中国的制裁引发的。本周美中双方在伦敦签署协议，对中国纺织品进入美国市场制定了一系列限制条件，这个协议的有效期到2008年结束。CITA将负责协议的执行，限制进口是它的杀手戬。 CITA是1972年尼克松第二次竞选总统时建立的，当时美国的纺织业受到日本和台湾的威胁。共和党人尼克松正在争取南方纺织业巨头的支持，试图让共和党的势力进入南方；而现在布什领导的共和党政府则在努力利用贸易政策保护这一成果。CITA如今埋没在商务部日益庞大的机构中，那里的20,000人在忙于专利申请、为恢复蛙鱼数量制定对策以及编制反映美国生活情况的统计数据。 CITA这个五人小组主要负责监督全球纺织品贸易相关规定的执行情况。它需要考虑配额如何执行以及是否需要新的配额。CITA的成员来自劳工部、财政部、国务院以及白宫直属机构──美国贸易代表处(Office of the U.S. Trade Representative)。 据知情人士透露，财政部和国务院多年来一直反对实施进口限制。而一位前CITA成员说，20世纪90年代，一向支持自由贸易的财政部甚至以拒绝参加CITA的会议来反对后者的贸易保护主义倾向。 但商务部是CITA的领导部门。商务部的使命是扶持美国国内工业，因而它本身带就有同情生产者的倾向。商务部的CITA成员传统上是由和纺织业有渊源的政坛人士担任的，他一般也会成为CITA主席。 丹•伊肯森(Dan Ikenson)是卡托学会(Cato Institute)的贸易政策专家，这个研究中心支持自由市场，反对进口限制。伊肯森将CITA的活动比作不公正的“袋鼠法庭”。对于CITA的决定，他说“期待客观……就是期待奇迹。” 66岁的伦纳德的正式职务是商务部主管纺织品的副助理部长。有30多个分析师归他领导；他从办公室可以看到华盛顿纪念碑(Washington Monument)。 他从前是经济学家，还是北卡罗来纳州纺织业巨头Burlington Industries Inc.的贸易律师。在为Burlington工作时，他用该公司的飞机运送商务部官员──包括属于他目前管辖范围的人员，去参观Burlington在卡罗来纳的工厂。他也深知进口竞争带来的痛苦。2001年，Burlington申请破产保护，伦纳德于是成为从Burlington失业的成千上万人中的一员。 他仍然穿著美国制造的西装，虽然他新买的那件“用的是进口布料”，他说这话时耸了耸肩。 布什总统2001年就职后不久，一位商务部的官员提拔伦纳德当上CITA的主席。伦纳德对这个机会兴奋异常。他的叔祖父卢瑟•霍奇斯(Luther Hodges)在20世纪60年代初曾是肯尼迪总统的商务部部长，也长期从事纺织业的管理。他的肖像就挂在胡佛大楼的大厅中。 不过伦纳德在纺织业──这个和贸易保护主义联系在一起的行业──三十年的经历也让政府部门的一些人对他既爱又恨。伦纳德回忆说，一位白宫的人事官员盘问他是否有能力为一个支持自由贸易的总统工作。他的回答是，“这需要平衡，我现在必须从正反两方面看问题。” 伦纳德就职的时候，人们对中国的担忧正与日俱增。尼克松时代规范全球纺织品销售的配额制度正逐渐淡出并将在2004年底取消。中国刚刚加入世界贸易组织(World Trade Organization)，这让中国第一次有机会享受到国际自由贸易准则。 除了这些经济问题，美国政府，尤其是五角大楼对中国及其日益强大的军事力量越来越不放心。美中关系迅速成为外交重点。 为避免中国商品突然涌入并扰乱美国市场，美国政府就允许在进口“激增”的情况下实施特殊保障措施（简称：特保）的特别条款与中国政府展开了磋商。2008年前，只要美国确定中国纺织品进口造成“市场扰乱”，即有权实施特保，针对其他商品的实施时限为2013年。 对于多数商品，企业界提出特保要求需经过美国国际贸易委员会(International Trade Commission)审核，该机构负责对各种诉求展开调查，并向白宫提出建议。在纺织品方面，决定权落到了伦纳德和CITA头上。 正如伦纳德对布什政府反对派人物所作的承诺，他在处理企业界诉求时并非形同虚设。整个2002年，他多次驳回了纺织品制造商对于启动新协议、对配额到期的纺织品继续设限的请求。他坚决主张将CITA以往含糊的程序规范化。 伦纳德设立了纺织品设限的指导原则及时间表，要求企业提交可靠的进口及生产数据支持他们的主张。伦纳德说，在这样一个可能影响美国外交政策的程序上增加透明度，这一点非常重要。他提到对CITA的整顿时说，“以前我们从来没有做到这一点。” 推迟考虑实施新配额一度让伦纳德的旧同事懊恼不已。“我们感到非常气愤，”全国纺织协会(National Textile Association)总裁卡尔•斯皮尔豪斯(Karl Spilhaus)说。“我们一直在抨击他。”2003年上半年，行业内游说人士也频频与伦纳德私下会面。他们希望他尽快采取措施，解释提交保护要求的新规则。到2003年底，确立CITA的新体系后，伦纳德终于露面。他建议CITA对特定的中国进口商品实施新的限制。 据现任及前任政府官员和行业管理人士称，讨论初期，国务院和财政部表示反对。劳工部和商务部支持，贸易代表属(USTR)举棋不定。 伦纳德的旧故、美国制造业贸易行动联盟(American Manufacturing Trade Action Coalition)执行董事奥古斯丁•坦蒂洛(Augustine Tantillo)的公共关系战略让伦纳德获得了坚强后盾。坦蒂洛也是CITA前任主席。 坦蒂洛和其他游说人士撰写并广泛发布一份报告，称中国即将占领美国服装市场的75%之多。“我们所做的一切就是在说，'让我们把压力也增大到这种程度'”，让CITA被迫实施新的限制，坦蒂洛表示。 这对CITA向伦纳德的建议倾斜起到了推波助澜的作用。一位政府官员称，政府担心如果CITA拒绝行业的要求，政府将遭到纺织行业联盟声势浩大的政治打击。2003年12月，伦纳德赢得了CITA全票通过，批准对中国产胸衣、袍服、针织品征收12个月的进口税。CITA将原因归咎于2000年至2003年间上述产品发货量的大幅增长，包括袍服1,484%的增长。 中国官员对此强烈抗议，并召集美国驻北京大使召开紧急会议，抗议上述行动。 对纺织业而言，这只是刚刚开始。面对2004年12月31日这个全球纺织品配额制度寿终正寝的日子，美国纺织品制造商开始向政府施加压力，要求其采取先发制人的保护措施。他们要求CITA根据进口增长预期而并非根据实际增长设限。不过进口商和零售商提起的一项诉讼阻挠了这一进程。 遭到打击后纺织业重新转向CITA，要求根据纺织业正在遭受廉价进口产品打击的事实推进保护措施的实施。根据伦纳德的新条例，任何新的限制措施都需要至少6个月的时间方能生效。这在坦蒂洛看来显然是太长了。“已经火烧眉毛了，”他说他对伦纳德发出了这样的警告。 坦蒂洛开始敦促伦纳德设立提前预警系统，监控纺织品的进口增长。但这存在很多障碍。海关的电脑必须安装特定程序，将有关数据筛选出来。处理公众消费数据的人口普查局(Census Bureau)不希望发布未经准确研究的数据。不过坦蒂洛在商务部(Commerce Department)工作的经历告诉他，数据是可以修正的。“这是他们的工作。他们就是要收集数据，然后编成报表，”他说。 伦纳德和他的同僚们开始收集从海关获得的另外一套数据。他们开发了交叉检验数据的电脑程序，比如找出可能意味著报告错误的反常迹象。3月份，商务部宣布一套新的报告系统形成，将进口数据的发布提前数周。整套特别的数据显示，2005年第一季度，中国棉织衬衫、女式衬衫和棉质长裤的进口额较上年同期增长1,000%以上，人造纤维内衣进口增长300%。 5月13日，CITA较正常进度提前3个月宣布了实施进口限制的措施。 中国及美国零售商和进口商均对上述举措表示强烈愤慨。但伦纳德仍然固执己见，他将原因归咎于进口的增长。他说，“我们感觉这完全是正当的。”