穿越特保措施的迷雾(二)

【对中国不利的做法】 　　《调查程序》是美国为实施《工作组报告书》有关对中国纺织品与服装的特别保障措施而专门制定的程序规则。其规定与《工作组报告书》第241－242段“纺织品特殊保障措施条款”的规定相衔接，也体现了“纺织品特殊保障措施条款”的基本特点，如专门针对中国纺织品与服装产品、适用条件宽松等。除此之外，《调查程序》还存在以下对中国不利的做法： 　　1．缺乏前提条件中的关键要素的具体界定。《调查程序》对确定是否对中国纺织品与服装实施特保措施的前提条件的若干重要要素，如“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“威胁阻碍”、“贸易有序发展”等概念的具体含义均没有做出明确规定。这造成了美对中国纺织品与服装启动特保措施的实体标准的事实上的缺失，增加了其适用上的不确定性和在实践中被滥用的可能性。 　　2．对国内产业的范围规定过宽。《调查程序》规定了申请方包括代表生产同类或直接竞争产品的生产商，以及代表生产同类或直接竞争产品的部件的生产商等。在保障措施的“国内产业”的认定方面，无论是WTO的相关规则，还是美国《1974年贸易法》“201条款”和“421条款”等国内立法，都规定国内产业是由与受调查进口产品同类或直接竞争产品的生产商构成，在考察“同类或直接竞争的国内产品”方面，也有一系列较为严格的认定标准。从这些标准的角度来说，纺织品与服装成品同纺织品与服装部件在产品的物理特性、海关待遇、制造过程、用途和营销渠道等方面都存在明显不同。《调查程序》却通过立法的方式，把国内产业的范围牵强地扩大到美国纺织品与服装部件的生产商，从而使对中国相关产品的特保措施调查更容易发起，扩大了中国相关产品向美出口受阻的风险。 　　3．对申请方提交的材料缺乏严格的审查标准。《调查程序》虽然要求国内生产商申请时必须提供产品描述以及有关进口、生产状况和市场份额的资料，但在缺乏产业营业状况、市场价格、就业等数据的条件下，评估美国同类和直接竞争产品的生产商所遭受的损害情况就难免武断。《调查程序》虽然要求申请方提供说明中国相关产品的进口对美国国内同类和直接竞争产品生产的影响，包括对国内价格的影响等资料，但是该要求被作为“补充信息”，而此种情况恰恰是采取保障措施最重要的考察因素。《调查程序》对申请方的举证责任的要求显然过松，这种做法实际上降低了对调查资料的审查标准。另外，《调查程序》对中国纺织品与服装的进口与美国相关产品市场扰乱之间的关系缺乏明确规定，这也不符合《工作组报告书》242段（a），关于在要求磋商前向中国阐明“在市场扰乱中原产于中国产品的作用”的规定。 　　4．在公众评论阶段，中国利害关系方的权利受到不公正的限制。《调查程序》规定，CITA立案后应寻求对纺织品与服装特保措施申请的公众评论，但评论期限只有30天，而可被公众获得的申请中的“商业机密信息”也只要求以摘要形式出现，甚至会被删除。在上述公众评论程序中，存在着下列问题：（1）没有将申请通过适当方式及时告知中国利害关系方即出口方的规定。在贸易救济措施调查中，通知利害关系方是调查机关的职责，也是利害关系方应当享有的基本权利并且是应诉方及时作出抗辩的一个最基本的前提条件。美方如果在实践中不认真履行这一职责，将对中国利害关系方的及时应诉造成严重不利影响。（2）虽然美方有关商业机密信息可依法受到保护，但是中国利害关系方及其律师对有关信息至少应享有包括查阅权和质询权在内的知情权，否则就损害了中国利害关系方就“不存在市场扰乱或受调查进口不是市场扰乱的原因”提出主张和证据的权利。（3）《调查程序》规定的30天公众评论期也过短，这使中国利害关系方和其他关系利害方很难有充分的时间收集材料和发表意见，进而严重压制了中国出口方和其他有关利害关系人提出反对意见的权利。 　　5．允许重新实施特保措施。《工作组报告书》第242段（f）已明确规定，对同一种纺织品与服装不得重新实施特保措施，除非中美双方另有议定。而《调查程序》规定，对中国纺织品和服装的特殊保障措施最长不能超过1年，但经国内生产商申请或CITA自行发起，可以启动对中国相关产品重新实施特保措施的调查。如果CITA对中国纺织品与服装由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展做出新的肯定裁定，可以对涉案产品重新实施保障措施。这一规定将可能导致美方无视“中美双方另有议定”即需要中方同意的规定，而直接延长对中国纺织品和服装的特殊保障措施的实施期限。如果上述做法付诸实施，将对中国相关产品对美出口构成严重不利影响，也会违背美方在《工作组报告书》第242段（f）下所承担的义务。 　　在未来的几年期间（至少在2009年1月1日前），美国依据《工作组报告书》及其国内程序立法，将能够较轻易的启动对中国纺织品与服装的保障措施调查并实施进口限制，这将对中国具有比较优势的纺织品与服装对美出口造成现实的不利影响，使我国纺织品与服装产业在加入W TO后预期享有的利益面临严峻的考验。另外，由于对华纺织品与服装的特保措施易于启动和实施，可能被美方利用作为中美贸易摩擦中对我进行贸易制裁的工具。