对美国棉花流通体制的考察报告

(作者：宋葛龙)应美国棉花商协会（American Cotton Shippers Association）的邀请，中国纺织品进出口总公司组团，国家计委、国务院体改办、供销总社、财政部、铁道部一行10人于2000年5月下旬，参加了美国棉花商协会年会。期间，会见了协会主席，美国三大棉花公司艾仑堡棉花公司（Allenberg Cotton Co.）、好汉堡兄弟公司（Hohenberg Bros. Co.）和达那文公司（Dunavant of California）的总裁，英国利物浦棉花协会（The Liverpool Cotton Association , Ltd）主席；到美国西部最大的棉花合作社Calcot合作社进行了实地考察；并重点就美国棉花的宏观调控体制与有关专家进行了专题研讨。 考察给我们的突出印象是：美国棉花体制是建立在高度发达规范的市场机制、高度健全的法律体系、高效运营的政府工作体制以及高额财政补贴基础上的。现将主要情况和我们的体会建议报告如下： 一、美国棉花体制的总体特征和基本情况 国家宏观调控下主要由市场配置棉花资源是美国棉花体制最根本的特征。其特点：棉花生产者、经营者、消费者与政府共同参与棉花资源配置，前者居支配和基础地位，后者则对资源配置的有效性和合理性起导向作用；棉花供求和价格主要由市场决定；政府重视并制定、实施棉花调控政策，调控的手段既有经济的，也有法律的，调控的范围从棉花生产扩大到流通、科研、质量控制等领域；有关实施政府项目和规范市场各主体行为的法律，是政府介入棉花市场的主要依据；建立生产者收入支持制度和信息发布制度，是其最基本的介入方式。 这一体制包括以下几个相互补充、相互影响的方面： 1、以保护棉花生产者利益和扩大出口为导向的棉花生产目的。长期以来，美国一直是世界三大产棉国之一（中国、美国、前苏联）。美国发展棉花生产的目的：一是在经济市场化和城市化过程中保证种植者的收入和就业；二是保持国际竞争力，通过出口增加收入，80年代出口量占流通量的85％，1995年以来降到40％左右，仍占世界原棉贸易量的25％左右；三是满足国内纺织工业需求，减少进口，鼓励国内纺织企业使用国产棉花；四是保护耕地和自然环境。这是美国制定棉花产业政策和实施宏观调控的出发点和基础。 2、财政支持对棉花产业运行具有重要的影响力。从30年代起，美国就对棉花生产者实行收入支持制度。近70年来，农业法案虽几经修改，越来越多地反映了市场的支配作用，但是，到目前为止对棉花生产者的收入支持政策却基本保留下来，采用的是基于世界棉花价格水平的收入支持系统。参加政府棉花生产政策体系的棉花种植者，在市场价格低于维持其收入必需的水平时，可以得到政府不同形式的补贴。政府补贴的对象也从农场主延伸到出口商和国内纺织厂。长期以来，美国在这方面的支出十分可观（今年将耗费27亿美元）。 这种属于宏观调控范畴的补贴机制，虽不能直接影响棉花的市场配置，但对棉花产供销各市场主体及全过程具有重要影响力，特别是在稳定棉花生产、促进国内消费、扩大美棉出口、决定进口配额等方面发挥了主导作用。 3、放开经营是棉花流通的基本格局。棉花经营不需要政府的资格认定，只要符合有关法律和遵循有关贸易规则，市场主体都可以进入棉花经营领域。但是，随着专业化分工的发展，专业的棉花流通商（中间商、销售商）只有几百家，且都是股份制或私人企业。 棉花流通涉及17个州的3.5万个农场、3000多个纺织厂、1000多个轧花厂、400多个仓库，其中棉花（销售）合作社和大棉商是棉花流通最大的主体，65％左右的棉花通过大棉商出售，25％左右通过合作社卖，其余的是轧花厂、纺织厂、农场主、代理商等。Colcot合作社就经营（代社员销售）50％的加州棉花，占美国棉花总产的10％。 大部分的棉花先经农场主卖给小的棉商，再由大棉商和合作社大批量集并购买，通过合同形式卖给纺织厂和国外客户。早在50-60年代，纺织企业就直接从农场主买棉花，甚至有的纺织厂与农场主有了长期协议，但现在这种形式越来越少（也是专业化分工的结果）。 棉花交易方式有即期现货合同、远期现货合同、期货合同三种。 4、保护棉花市场主体利益并保持国际竞争力是政府调控棉花价格的基调。政府并不直接干预棉花价格的市场形成，但是，却通过制定“目标价格差额补贴”（1996年取消，代之以“生产灵活性合同补贴”）、“无追索权贷款差额补贴”以及“三步竞争条例”来实行对棉花农场主、国内纺织厂和出口商的补贴，并力求补贴机制科学化，以达到保护市场主体利益和保证美棉价格国际竞争力的作用。 5、期货市场在棉花流通和宏观调控中发挥了重要作用。作为套期保值和发现价格一种重要手段，棉花期货得到大农场主、棉花合作社、棉商以及纺织企业的应用。棉花生产经营者把纽约棉花期货价格和国际价格（利物浦价格指数）当作棉花市场最主要的"晴雨表"，在购销棉花的报价过程中更是以纽约期货价格为基础。政府在制定和实施宏观调控政策时也把棉花期货价格作为主要参照之一。正因为此，美国棉花期货及期权交易十分活跃，功能日趋完善，吸引了各国的棉花贸易者和投机者。 6、各种市场中介组织在棉花产销各环节与棉花政策制定实施中充当了重要角色。在美国，代表棉花种植、轧花、榨油、仓储、运输、中间商、销售商、合作社和纺织厂等各主体利益的各种专业性或综合性的行业组织大量存在，以自我管理、自我服务和自我保护的方式，帮助协调棉花产供销全过程中某一环节内部、各环节之间以及与政府之间的关系，促进棉花产业持续健康发展。游说国会（或政府）甚至制定有关政府项目草案是其为会员谋求利益最主要的形式。政府也乐于通过他们实施某些调控政策。 7、健全的法律体系构成了棉花体制的基石。美国政府对于棉花的管理和调控，严格按照法律赋予的权限，操作上很规范，时效性很强。棉花方面的立法较多，最重要的是“农业法案”（每次修改后名称有些变化），该法从总体上规定了政府调控棉花市场的措施。此外，联邦还就棉花问题专门制定了五部法律（如：《美国棉花期货法》、《美国棉花统计与评估法》、《美国棉花标准法》等），其他一些法律也涉及棉花（如《联邦种子法》、《植物品种保护法》、《贸易法》等）。有关州也有专门立法。 8、严格规范的棉花质量控制为提高美棉竞争力作出了重要贡献。棉花质量管理已纳入规范化、法制化轨道，政府在棉花质量方面的投入很高。政府、大多数的合作社、棉商、轧花厂、行业组织和有关科研机构，都有专门的质量分级设施和人才。 农业部有专门机构管理棉花质量，除制定完整的检验标准程序和规则外，每年还要制定不同等级、长度棉花的溢价和折扣表，并以特定等级价格为基本价格，对每年的现货市场颁发价格表。农业部还设有12个直辖的棉花检测中心（下辖分级站），强制规定，所有申请"无追索权贷款"的棉花以及出口棉、期货交割棉都需接受上述检测机构的质量认证（其中后两者必须到田纳西州孟菲斯的总检测中心去检验）。检验证书称为“绿卡”，是美国最权威的棉花质量和数量证书（也是政府补贴的依据），并已实现电子数据化、网络化的管理。 检验实行执业资格制度，检验员必须经农业部考试后才能取得资格。棉花检验技术日益科学，今年已实现全部机器检测。 9、高度重视科技兴棉是美国棉花稳产、高产的重要保证。早在美国农业部成立（1862年）之前的1839年，国会对农业的第一笔拨款就专门用于搜集和分配种子。现在农业政策虽由制度建设期转为经济援助期，但早期的科学研究和服务职能却更加强了。农业部在良种培育、病虫害防治、植棉机械科研、棉田管理、土壤保护、合理施肥等方面起了很大作用。30年代至50年代，美国棉花单产提高1倍以上，纤维长度提高4毫米，一直保持稳产、高产、优质。目前，美国已具有利用生物工程育种、除草、防治病虫害的能力，其棉花新品种居世界领先水平。值得指出的是，棉种一般需要经政府检验发证才能出售，大的种子公司虽可自行销售，但内部也实行严格的检验。 10、灵敏的供求和价格信息系统是美国棉花市场运行和国家宏观调控必不可少的基础。这种信息系统纵横交错：美国政府、有关行业组织（如美国棉花协会）、棉花质量检验机构、棉花合作社及棉商都重视棉花信息的使用和管理，各有单独的棉花信息系统。 政府建立了棉花统计评估制度，农业部设有专门机构统计棉花产销情况，研究和分析国内国际棉花供求形势，每月定期发布美国和世界棉花供求预测报告、棉花市场价格表等，并不断修正上期预测数据。农业部的预测结果具有很高的权威性，对美国乃至世界棉花市场的价格产生非常重要的影响（如：每月公布报告前后，期货市场总有上下波动）。 信息服务也是棉花行业组织的重要职能之一，这种服务包括信息发布及提供市场分析软件等，为使信息准确及时，这些组织需要做大量前期工作。合作社的信息管理主要体现在对社员委托销售的棉花质量和数量信息实行逐包数据化管理。农业部质量检验机构的棉包数据最为权威。 随着分工的发展，专业化的棉花电子数据公司在美国成立，比较典型的是多家合作社、棉商联合出资兴办的EWR公司，它通过电脑网络管理和记载各棉花仓库中的棉包和交易数据，这大大提高了棉花流通效率、节约了交易成本：尽管棉花所有权可能不断易手，但频繁流动的只是“信息流”， 而“物流”基本限于“加工成包-仓库-用户”三点一线。 11、讲求信用和执行国际棉花贸易惯例是美国棉花贸易的鲜明特征。在美国，很多棉商通过电话做生意，棉花贸易中的口头承诺具有合同约束力，并以此为依据制定正式的合同。合同的神圣性被奉为圭臬。大多数生意按锁定价格执行，不能中途变卦。大部分棉花的国际贸易，使用利物浦棉花协会或美国棉花商协会制定的规则，若违反将被协会列入“黑名单”。 12、“BtoB”的棉花电子商务有所发展。早在10年前，德克萨斯州的一些棉商之间就有了网上的棉花交易。考察期间，美国四家大棉商合资成立了一个“BtoB”的棉花电子商务公司，拟大力发展棉花网上交易，但他们也感到存在一些问题：网上如何转移棉花所有权、怎样确定市场准入资格、采取何种结算方式、如何保证付款、如何运输等。应当说，上文提到的以电子数据流动而交易棉花的方式，已经是棉花电子商务的一种形式。我们分析，由于美国棉花经营圈子不大，且传统的交易方式不存在多大问题，其国内棉花电子商务不会象生活消费品那样有飞快的发展，而国际棉花电子商务则受制于外国的市场环境。但无论怎样，电子信息手段在棉花交易中将得到越来越广泛的运用。 二、美国新农业法案的主要变化和内容 美国政府对棉花产销的宏观调控，主要是通过农业部的棉花项目实现的，其依据是联邦农业法案（约每5年修改一次）。美国棉花界人士称："不了解美国农业部的棉花项目，就不了解美国棉花市场"。1996年，国会通过了新农业法案，使美国农业政策发生了显著变化。 （一）执行60多年的农产品价格和收入支持政策的主要内容 美国政府认为，农业在国民经济中占有极其重要的地位，其自然风险和市场风险并存，政府必须对农场主给予更多的扶持；农业的根本问题是生产过剩和居民购买力不足。因此，生产控制和价格支持就成了最重要的美国农业政策手段。1933年美国国会通过《农业调整法》后60多年中，这一政策基本没有变化。其要点有三： 1、实行生产控制（如“面积基地”和“面积削减计划”）。政府根据“主要农产品”的当年产量、消费和库存以及下一年度世界市场对美国农产品的需求预测，分别计算出农产品播种面积和休耕土地比例（棉花是第一批被列入的品种之一，允许削减棉花面积的最大量为基数的25％），以便将美国农产品产量控制在市场需求的水平上。凡按政府计划休耕的农场主，政府给予休耕补贴。 2、实施“目标价格差额补贴”。如果农场主参加农业部的上述面积计划，他们可以直接从政府获得该补贴。每个农场主每年从所有作物中获得的差额补贴及转向补贴的上限为5万美元。补贴率等于某种农产品“目标价格”与以下两项中的高者之差：日历年度的全国平均销售价，或“无追索权贷款”计价率。制定目标价格是为了保证农场主的销售收入足以抵偿成本。棉花的目标价格为每5年修订1次，1990-1995年为72.9美分/磅（陆地棉SLM34G5；或SLM1&1/16）。法律规定，当农产品价格下降，政府有关预算将增大，反之则减少。 3、对多数农产品实行抵押贷款（“无追索权贷款”）差额补贴政策。 （二）新农业法案对美国农业政策的几个重大改变 尽管上述做法对保护中小农场主的生存和发展起到了重要作用，但是，这一政策使美国政府背上了沉重的财政包袱，越来越多的纳税人反对农业补贴；政府补贴削弱了美国的农业竞争力特别是大农场主的竞争力；加上美国要实现全球农产品贸易自由化以扩大农产品出口，自己尽早开放农产品市场，才能在谈判中取得主动。在此背景下，经过很长时间讨论，1996年4月4日通过了新农业法案（《1996年联邦农业调整和改革法》），设下时间表，要求在7年内（到2002年），逐步减少政府用于农业的费用支出，显著地改变了美国的农业政策。其主要变化： 1、新法取消了政府对农作物耕种面积的限制，改由农场主根据农产品市场价格自发调整种植面积，自由耕种。新法设立了一种“生产灵活性合同”（Production Flexibility Contract），允许参加该计划的的农场主在100％的合同土地和其他土地上自由种植任何作物（水果和蔬菜受限），不受比例限制，不被要求休耕，且补贴额不减少。为而按原法案，若农场主在合同土地上种植其他作物或闲置的土地比例超过合同土地的15％时，其获得的补贴将减少。 2、取消“目标价格差额补贴”，代之以“生产灵活性合同补贴”，作为对农场主在市场转型期的支付。这种补贴设有上限并逐年减少，1996-2002七个财政年度的合同补贴额分别被固定为：55.70、53.85、58.00、56.03、51.30、41.30、40.08亿美元，累计356亿美元左右，其中陆地棉占11.63％（1996年的补贴率为9.06美分/磅，以后逐年减少）。新法案还规定，政府有权制定7个年度的任何再次补贴计划。 农场主要取得农产品项目的补贴和贷款，必须参加1996-2002年度内的“生产灵活性合同”项目，并被要求遵守现存的有关资源保护计划、种植灵活性条款、沼泽地保护条款以及保持农业用地等法规。每个农场主每年可获得的该项补贴上限为4万美元。 3、新法规定“收入保护不再与现行价格相关”。参加政府项目的农场主获得补贴的计算办法是，某种农产品的计划补贴单产乘以合同面积的85％，再乘以单位补贴率；单位补贴率是由计划中所有农产品补贴额分摊到某单项作物的补贴额（有上限），再除以该作物的计划补贴产量。而过去，差额补贴与农产品价格密切相关。这样，农场主将更依赖于市场，因为补贴是固定的，同时又不取决于市场价格水平。 4、新法调高了农产品信贷公司的利率。过去农场主从该公司取得的贷款利率等于该公司从美国财政部承借的利率（5.25％），新法案则要求前者增加一个百分点。 5、新法规定农场主无须再通过购买作物保险作为他们取得农业计划补贴的资格。但要求其作出书面保证，同意放弃作物意外损失保险的权利。农业部需于1997-2000农业年度补充一项收入保险指导性计划。 （三）新法保留的内容 新法基本保留了市场销售贷款条款中的“无追索权贷款”项目，但方法上有所改变。任何参加“生产灵活性合同”项目的农场主都可以获得这种贷款，并可获得“贷款差额补贴”（除超长绒棉等作物之外）。新法调整了贷款计价率，其中：陆地棉（SLM34G5级）为50-51.92美分/磅，长绒棉不超过79.65美分/磅；水稻6.5美元/英担，小麦、玉米、大豆分别不超过2.58、1.89、4.92-5.26美元/蒲式耳。法律取消了棉花"无追索权贷款"项目中可延期8个月的条款，即贷款期限只能10个月。 （四）实施以来的一些变化 新农业法案决定缩减对棉农的扶持。规定直接支付给棉农的数目，从1996年的9.06美分/磅降至2002年的5.47美分/磅。但是，1996年以来，由于国际棉价一直较低，也由于一些棉花行业组织的游说，补贴额仍然较高，如：1998年就将计划用于"三步竞争条例"第二步（参见下文）、用7年的有关棉花补贴（7.01亿美元）用完了，美国棉花商协会经过不断游说，国会又通过了追加1999-2002年该项补贴的决定，且没有上限。此外，美国农业政策受政治体制影响较多，由于今年是选举年，补贴更高，农业部对农产品的经费将高达270亿美元（其中27亿用于棉花），创历史纪录。 三、美国农业部现行棉花项目的主要内容 （一）无追索权贷款项目（The Non-Recourse loan） 如果棉花农场主与政府签定了“生产灵活性合同”，棉花收获后，他就可以将棉花抵押给政府的农产品信贷公司（CCC），并存放于指定仓库中，政府付给其一笔贷款（贷款额为贷款计价率乘以棉花重量，并计算溢价和折扣，今年贷款计价率是51.92美分/磅，SLM34G5），并拿走仓库收据。 （二）销售贷款偿还项目（Marketing Loan Repayment） 在获得贷款后的10个月内，农场主有多种选择： 1、可以不偿还贷款，则棉花所有权归政府。政府对贷款无追索权。这样，棉农至少可获得51.92美分/磅的收益。通常，这种情况发生于棉花市场价格低于贷款计价率时。 2、可以偿还贷款，又分几种情况： 一是当世界棉花价格（设为WP）高于贷款计价率（设为LR）、储存费（设为SC）、利息（设为IC）三者之和（设为TP），即：当WP>TP=LR+SC+IC时，则农场主须偿还TP，赎回棉花（仓库收据）以高价卖出。这样，农场主就获得了高出51.92美分/磅的收益。 二是如果WP 需要说明的是：政府为了让棉农还得起钱，总是将世界棉花价格（WP）调整为较之低的“调整的世界棉花价格”（AWP），即用来计算还贷的价格是AWP，这个价格每周四公布，到下周四有效。AWP是按每周的利物浦A指数（Cotlook A Index，是指每日国际上十四个国家十五个陆地棉品种折算成M级1-1/32英寸运到北欧的报价中五个最便宜报价的平均价；Cotlook B Index是每日国际上八个陆地棉品种折算成SLM级1/32英寸运到北欧的报价中三个最便宜报价的平均价）计算的，目前AWP=A指数-14美分/磅（大约）。 此外，由于A指数是由三级棉作代表的，当低等级棉花的世界价格低迷时，还要进行“粗棉调整”。调整的条件和方法是，当（A指数-B指数）-（三级棉贷款计价率-四级棉贷款计价率）>3.7美分/磅，应还的贷款则降为低级粗棉贷款计价率。 3、将赎回棉花的权利卖给棉商。棉商所支付的一定是高于LR的价格，即使WP低于美国当地棉花价格，棉商也支付后者。棉商购买了这种权利，就享受农场主的同等权利，而农场主则拿到了钱。 （三）农场主偿还选择权（Producer Option Payment） 当棉花短缺时，农场主可能更愿意直接卖棉花而不贷款。这时，他可以从政府取得类似上述贷款差价补贴，而不用申请贷款。其数额等于AWP低于LR的差额。而AWP高于LR时，则没有补贴。 （四）三步竞争条例(Three-Step Competitiveness Provisions) 1、农业部长对AWP的有意调节 如果某周的AWP 实际上，过去几年，农业部长一直没有调整AWP。实施这一步骤的目的是在棉花生产过剩、棉花价格过低时不会严重影响棉农收入。 2、销售证明项目（User Marketing Certificate Program） 如果AWP<前四周LR*134%（通常AWP低于这个数），则启动该项目，国内纺织厂和出口商将获得未来一周的补贴。其补贴率为最低美棉（三级，1&3/32）北欧到岸价和A指数之差，再减去1.25美分/磅。纺织厂根据每周的用棉量、出口商根据注明发货日期的运单申请补贴。补贴可以是现金，也可以是商品证，后者可用来赎回棉花或购买政府的商品。 不管农业部长是否在第一步调整AWP，这个项目都在用。实施这一步骤的目的是提高美棉国际