(专稿)又一波棉花流通改革：给市场一次真正机会?

    粮棉改革曲折性的成因，是改革政策缺少全周期调节意识，对粮棉供求价格变动周期性缺少认识和准备，在相对过剩阶段引入的市场化取向改革，到相对紧缺来临时便不能坚持下去。     ----一般来说，与制成品相对价格变动往往表现出由高及低的一次性生命周期形态不同，粮棉等大宗农产品与其它资源性产品相类似，通常在价格－供求关系上会经历相对过剩和紧缺的周期性交替变化。对粮棉流通实行市场化取向改革，不仅需要准备让市场机制调节相对过剩，而且要准备通过市场机制调节相对紧缺，即利用市场机制对其供求关系进行全周期调节。如果在相对过剩背景下引入市场改革时，对相对紧缺阶段出现缺乏意识和准备，认为紧缺阶段的供不应求和价格上涨现象意味着“市场失灵”或“大事不好”，就可能转向加强管制甚至复归垄断，落入“过剩时放开，紧缺时垄断”的“半周期改革”怪圈。     ----实际情况大体如此。第一次粮棉相对过剩于1984年达到高峰，政府1985年对粮棉流通实行以“合同定购”和“余量放开”为主要内容的市场化取向改革；然而，随着粮棉供求关系在20世纪80年代后半期逐步运行到周期性紧缺阶段，决策部门便加大管制力度，直至1988/1989年完全恢复棉花国家专营体制，粮食“合同定购”也实际转变为强制性的“国家任务”，大米则干脆恢复了国家专营。     ----在20世纪90年代初粮棉第二次相对过剩背景下，1992年决策层对棉花提出价格，经营和市场“三放开”的大胆改革方案；粮食则于1993年提出“放开价格，放开经营”、“粮食商品化，经营市场化”的全面改革方针，当年在全国95％以上市县放开了价格。然而，改革在不久到来的相对紧缺阶段再次归夭折。1992年黄河流域棉区因棉蛉虫灾害严重减产，加上宏观经济周期运行阶段变化的影响，棉花进入相对紧缺阶段，流通政策也再次向加强管制方向调整，并于1994年确立了“三不放开”的垄断体制。在自身供求因素作用和宏观经济形势影响下，以1993年底粮价急速上涨为标志，粮食供求也逐步进入相对紧缺阶段，流通政策随之放弃改革方针并向强化干预与管制方向转变。从“米袋子”省长责任制，到保护价和垄断粮食收购，20世纪90年代中后期对粮食经济实际干预管制的范围和力度，都达到了20世纪80年代以来从未有过的程度。     如何看待市场准入：棉改成败的关键     ----历史经验表明，如何看待其它企业特别是农民企业进入棉花流通经营的必然性和合理性，如何正确对待和处理市场放开初期可能出现的问题，是决定棉改政策能否成功的关键因素。一方面，棉花流通各个环节的基本特征是劳动投入密集，资金和技术的进入门坎较低，规模经济效应不强，农民企业参与流通具有某种比较竞争优势；另一方面，农民参与棉花流通经营，对活跃农村经济，提高农民收入，促进棉花市场化改革具有正面“溢出”效应。     ----当然，民间和农民企业进入流通领域，不仅会对原有垄断经营秩序带来冲击，初期也难免会在质量和其它行为规范方面发生一些问题。遇到此类情况时，一些主管部门和官员就断定市场体制行不通，下决心“早管，管严，都管，管到底”，管来管去很快就回到“禁入”和垄断老路上去，导致“半截子改革”现象。对此，政府主管部门无疑可以并且应当加强市场监管力度，控制其负面影响，同时则仍应坚持规范性准入的市场原则。因为竞争性市场运行自身会内生出更为有效的质量控制机制，使得从业机构和个人出于对自身利益来关心和重视产品质量，而棉花流通、银行、电信等部门情况则表明，试图依托垄断体制来提高棉花和其它产品质量，无异于缘木求鱼。     如何看待粮食安全：粮改成败的关键     ----如果说，棉改成败与如何看待市场准入与市场秩序有关，粮改成败则与如何看待粮食安全与社会稳定有关。正因为如此，粮改比棉改更为复杂和艰难。“民以食为天”、“有粮则稳，无粮则乱”、“农业是弱质产业”、“国际粮食市场靠不住”、“小心外国粮食禁运”、“粮为百价之首”、“粮食是特殊战略产品”、“粮食具有很强外部性”…… 粮改历史表明，任意抽取出上面若干表述演绎发挥成一篇文章，在特定形势下就可能对粮改政策带来相当大冲击。     ----上述观点本身都有道理，但用它们评价现实粮食流通体制和政策选择，则需要仔细考察制约实现我国长期粮食安全的现实条件。对我国这样人口最多的发展中国家来说，粮食安全的重要性无论怎样估计也不会过高。然而，我们需要看到，与新中国建立初期或者更为久远的历史时期情况相比，我们实现粮食安全目标的边界条件已经发生了历史性变化，客观上要求体制和政策安排朝市场化方向进行调整。     ----首先，现代农业科技进步彻底改变了传统农业内部能量和物质封闭性循环方式，极大地拓展了粮食供给长期潜在能力，为彻底改变中国历史上周期发生的粮食匮乏饥馑提供了技术前提。这是市场体制与粮食安全目标兼容性的技术基础。     ----其次，过去20余年，由于我国农村微观改革成功和现代农业科技作用，人民粮食和食物一般消费水平获得历史性提高，现实消费水平在最必需水平之上已经形成了一个显著的“调节缓冲层”；另外由于“恩格尔规律”作用，随着我国人均国民收入持续增长，粮食消费支出在居民整个支出中所占比重大幅下降。因而无论从消费量还是收入量看，对粮食市场调节可能伴随的供求价格一定程度波动，居民普遍承受能力都大为增强了。这是市场机制与粮食安全目标具备兼容性的经济基础。     ----再次，与建国初期20世纪50年代相比，我国面临的外部经济政治环境发生了根本改变，出口规模和外汇收入获得成百倍增长，加上经济全球化和WTO农业自由化背景，使我们有可能充分发挥农业比较优势，在国际市场上促进劳动密集型食物和农产品出口，适当增加粮食等土地密集型食物和农产品进口，在开放思路下更好地实现粮食安全与农民增收目标。虽然人们对国际市场心存疑惧，然而至少历史事实告诉我们，国际市场从未给我们粮食安全带来过危害，倒是错误的政府行政干预在特定条件下可能成为粮食安全的极大危险。新的国际经贸关系和环境，则为市场机制与粮食安全目标兼容性提供了外部支持条件。     ----如果脱离对这些基本经济变量和现实条件的客观观察和科学评价，仍然沿袭20世纪50年代计划经济和封闭状态思维模式看待现今粮食安全问题，就会把正常的市场供求变动解读为“生产力萎缩”的表症，把正常的贸易结构和数量变化认定为“危机降临”的讯号，由此激发的社会心理层面恐惧感，会对改革政策夭折产生推波助澜作用。     “宏观调控”与     行政干预失灵     把“宏观调控”概念不适当地运用到棉花和粮食这类具体产品上，会在理论和心理上支持行政系统对粮棉流通干预的任意性，并对成功推进改革产生不利影响。需要说明，与“计划统制”理念相比，“宏观调控”概念代表了经济理论和政策思想的历史性进步；从实践层面看，现代市场经济确实需要政府利用财政、货币、汇率等宏观经济手段调节经济，因而，“宏观调控”概念本身是好的（也许改为“宏观调节”更为准确）。问题在于，把针对棉花或粮食流通过程进行的具体产品干预表述为“宏观调控”，在理论上存在矛盾，在实践上会发生问题。     ----从经济学常识看，宏观是经济总体的概念，宏观变量是覆盖经济总体的变量，只有对经济总体变量及其关系（如总供给与总需求、一般物价水平、货币供应量等）的调节，才属于宏观调节范畴。棉花等产品价格和供求，并不属于宏观对象，因而也就不存在针对这些具体产品的“宏观调控”。政府有责任提供维护市场交易秩序这一特殊公共产品，因而也有责任对粮食棉花进行必要的市场管理（如制定质量标准、维护交易公平性等等）；由于粮食特殊性，政府可能还有必要对粮食生产基础科研提供资助以求更快提高长期供给能力，同时保持适度规模储备作为短期应急手段。然而，这些都不属于宏观调控范畴。把对棉花粮食（或其它任何个别产品、行业、地区）价格或供求关系的直接干预说成是“宏观调控”，实际上包含了常识性误解。     ----从实践层面上看，对“宏观调控”范围界定过宽，通常会导致过多的不必要干预，而过多干预则会带来控制结果与动机不相一致的“干预失灵”。这是因为，无论动机如何合理，目标如何善意，国家控制经济必然要通过具体部门和官员来实现。由于在信息、分析和决策层面受到技术、能力和激励机制约束，部门和官员缺乏有效控制微观经济运行的手段和能力。即便干预政策动机本身是好的，实施结果也往往会对经济运行产生扰动作用，更不用说官员和部门都可能在“寻租”动机支配下，以“宏观调控”的名义来谋求部门、机构和个人利益。     ----例如，依据对我国棉花20年流通和政策干预绩效的实证分析，发现很强的经验性证据，说明政府部门对棉花供求频繁多变的行政干预，结果事与愿违地放大了供求波动。基本原因在于行政主体对于真实市场供求变动的反应，并不像传统政治经济学教科书设定得那样比市场超前，而是比市场自发反应显著滞后。我国棉花年度结转库存波动远远高于其它国家平均水平，棉花对外贸易锁定在极为显著的“贱卖贵买”缺乏效率状态，棉花亏损挂账超过全年棉花产值，都是在“宏观调控”名义下行政干预不合理性的具体表现。     ----有人说，市场化方法在中国农村试验了十几年了，实际证明行不通。从粮棉流通情况来看，市场体制似乎早已试过，但实际并未获得真正机会。由于半周期改革思维套路的影响，由于在指导思想上对粮食安全和市场发育等问题存在认识偏颇，由于过于宽泛地相信只要是政府行为就可以“宏观调控”名义进行干预，实际上在过去20年间，市场机制从未获得过一次对粮棉供求完整变动周期的调节机会。老话说：“事不过三”，但愿新一波粮棉改革能给市场一次真正机会。