近50年的棉花垄断经营制为什么走向终结?

    ----初秋正午的阳光普照鲁西北大地，山东省夏津县雷集镇常安集村的乡间公路上，人来车往；公路一侧，一块铺在地上的土布上盛放着两堆棉花——刚刚从地里摘上来的棉花，新鲜得似乎还带着泥土的湿润——53岁的农妇赵春菊就蹲在路边的树荫里，满怀希望地打量着过来询问的记者。     ----“这些棉花是摆出来给人看的，家里还多的是，谁给钱合适就卖给谁。”她说。     ----曾经见过农民在街边卖蔬菜或是卖水果，许多城里人或许不至为农民摆摊卖棉花感到吃惊。然而，在新中国自1954年以来的近50年历史中，像赵春菊这样的农民，其实鲜有机会可以公开而合法地自由出售亲手种植的棉花。     ----这是始于今年9月1日“棉花年度”的重大制度变革。在经历了十几年改革中的两次短命尝试和长期沉寂之后，这次变革被市场的方方面面看成中国农业领域一场具有关键意义的革命。     ----对于正站在WTO门槛上的中国人来说，它的震荡会是持久而深远的。     ● 私商扶正 在往昔已有的政策松动空间中，严禁“私人棉贩”一直被反复强调。这一次，改革重点是“打破经营垄断，鼓励公平竞争，规范市场秩序”，允许经过资格认定的“国内各类企业”从事棉花收购。“各类企业”，当然包含了“私商”——此次变革，由此即显示了不同寻常的力度     ----这是一场从两年前悄悄起步的改革。在决策层面，革命性突破从年初开始酝酿。     ----今年1月15日，国务院总理朱基在一份文件上作了批示，表达了全面进行棉花收购改革的意图。2月间，由国务院体改办牵头，有关部委开始研究棉改的具体步骤。     ----消息人士说，棉花改革如同粮食改革，探讨性研究几乎年年都有，小步摸索自1999年已经开始。今年的动作，从一开始就决心对流通体制动大手术，“彻底性”的味道就比较明显了。     ----正式宣布决策已经到了仲夏，正赶在新的“棉花年度”前夜。2001年7月14日至15日，国务院召开全国棉花工作会议，对改革做了部署；7月31日，国务院发布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》，具有实质性意义的棉改措施公之于众。     ----改革的政策措施是相当繁复的，按照国务院副总理温家宝的说法，官方将新政策概括成了“一放，二分，三加强，走产业化经营的路子”。所谓“一放”，就是彻底放开棉花收购；“二分”，是指供销合作社与其属下的棉花企业分开，棉花的储备与经营分开；“三加强”，就是加强宏观调控、加强市场监督、加强质量管理；“走产业化经营的路子”，指鼓励棉纺企业和经营企业到棉区建立原料生产基地，与棉农建立利益共同体。     ----上亿棉农、成千上万的棉商，还有身居棉花供方垄断地位的供销社和主要用户端棉纺企业，这些围绕棉花生产的各方利益者具有最灵敏的嗅觉，嗅到了这次改革的核心精神就是“一放” ——彻底放开棉花收购。     ----一个重要指标是如何看待私人棉贩。在往昔已有的政策松动空间中，“严禁私人棉贩”一直被反复强调。这一次，改革重点是“打破经营垄断，鼓励公平竞争，规范市场秩序”，允许经过资格认定的“国内各类企业”从事棉花收购。“各类企业”，当然包含了“私商”——此次变革，由此即显示了不同寻常的力度。     ----为了保证“谁都可以买卖棉花”的办法真的能够实施，新政策还确定了规范性准入的市场原则。据称，国务院将制定统一准入标准，与之相符并经过资格认定的企业，“无论其所有制如何，都可进入棉花收购、加工领域。棉纺织企业不必再以供销社为主渠道收购原料，还可以从国内棉农手中直接购买棉花；国家对棉花的收购和销售也不再规定指令价，购销价格全部交由市场形成。”     ----旧体制的结束和新体制的诞生不是一朝一夕的事情。但专家们和市场人士都把这次的棉改大突破看成了重要标志，期待着供销社独掌棉花经营权的历史从此结束，而一个依靠市场实现棉花资源合理配置的新体制能有机会卓然长成。     ----中国的粮食改革，每与棉花改革呼应连动。8月20日，即国务院棉花工作会议召开后的第36天，国务院又召开粮食工作会议，出台了“销区放开，产区包干，省长负责，加强调控”的16字方针。     ● 棉改“捉放曹”     1985年、1992年两度棉改，两度夭折     ----无论如何解释，此次“放开棉花”的改革都已是姗姗来迟。     ----棉花与粮食相类似，同属在中国农业中占主体地位的“大宗农产品”。但因为棉花商品化程度更高，比起种粮，“种棉花相当于种钱”，所以更早地被赋予了“战略地位”。早在1954年9月，棉花即成为新中国被确定为“统购统销”的农产品，时间甚至比粮食还早一年。中国的棉花生产由此进入了统一计划、统一定价、统一收购、统一经营的高度集中的管理体制。     ----改革前的旧体制下，粮棉相较自是以粮为重。1978年以后，更具有商品意味的棉花得到了重视。但政府的主要做法是通过提高棉价刺激棉农生产积极性，而统购统销铁箍犹存。     ----回过头来看，中国棉花实现供求平衡是在1982年，到1984年，棉花已经有了部分出口，城里人买棉布也从此不再需要布票。     ----这是一个转折点。既然棉花不再短缺了，统购又让政府财力负担加重，当时的政府改革决策层便想到了对传统的统购统销体制动手术。1985年的中央1号文件，就是棉花流通体制改革的第一炮。     ----然而，因为对放开后可能遭遇的复杂局面了解不足，准备有限，棉花购销将放未放之际，决策层已经窥见短缺阴影。本来就比较有限的放开，在次年便被“收”正式取代。此后是越收越紧的五年，“不放开”成了历次中央政府关于棉花文件的重要题词。     ----包括政策刺激和科技进步的各种因素在对中国的棉花生产产生作用，到1991年，中国的棉花生产已经超过550万吨，比改革开放之前翻了一倍多。     ----这成了新一轮改革的必要条件。1992年，国务院下发55号文件，棉花流通体制改革再次启动。然而，这次相当有限的“放开”仍是好景不长。1993年到1994年，正逢一场前所未有的虫灾使棉花大幅减产，政府决策层对棉花收购遂即收紧，“政策调整”步步加强。至1994年9月，有了更明确的“不放开经营，不放开市场，不放开价格，继续实行国家统一定价，由供销社统一经营”之说。“统购统销”的提法当然不会再有了，但专家们都确信，“三不放开”使中国的棉农们又回到了“准统购统销”时代。     ----这之后，一等又是五六年。随着棉花再度供大于求，棉花流通体制改革在1999年再次被提上议程，棉花价格率先听从了市场的意志。至今年秋，近50年的垄断经营制终于走向终结。         ● 当价格显得荒唐     1996年开始，国家对棉花政策做了一些调整，在收购价格定死的情况下，销售价格可以上下浮动4％。但由于供大于求，事实上只能向下浮。1997年、1998年，又扩大了这种浮动，改成了6％     ----旧日的大一统棉花购销政策，核心是统一价格。随着中国的国门打开、经济发展和市场化进程加快，由政府安排少数“聪明人”冥思苦想决定价格，其实是在用有形之手与市场的无形之手较量。     ----据介绍，国家制订棉花收购价格主要参考三方面的因素：一是粮棉比价，基本上是8斤粮食等于1斤棉花，如此根据粮食的价格，参考制订棉花的价格；二是考虑国际价格封顶，避免出现比国际价格高得离谱或低得离谱的价格；三是考虑纺织企业的承受能力。     ----然而，价格每时每刻在随市场灵活变化，并不是主观意志和判断可以锁定的。由于信息的不完备性和不同时期特殊的要求，市场信号不是被放大就是被缩小，人为制定的价格只能是时而偏高，时而偏低，结果阻碍了市场的正常运行。     ----1993年至1994年度，由于北方出现严重的棉蛉虫灾害，棉花产量大减，国内市场出现严重供不应求。于是，国家在1994年至1995年度把棉花收购价格从每担330元提高到每担544元，使棉花种植面积增加了814万亩，产量从373.9万吨提高到434.1万吨。1995年我国棉花收购价格再次大幅提高，达到每担标准基皮棉700元，比1993年提高了近一倍。结果到第二年就出现了供大于求的局面，并一直持续到去年。     ----棉花价格的提高带来的一大后果就是棉纺织厂由于原料太高，用不起棉花，很多棉纺织厂倒闭，使得纺织行业对棉花的需求急剧下降；纺织行业的负担又会影响计划价格，如此恶性循环。     ----1996年开始，国家对棉花政策做了一些调整，在收购价格定死的情况下，销售价格可以上下浮动4％。但由于供大于求，事实上只能向下浮。1997年、1998年，又扩大了这种浮动，改成了6％。在这种情况下，损失又转移到供销社的棉花企业这一方。据悉，至目前为止，中国供销社系统800多个县级以上棉麻公司和2300多个轧花厂亏损达到了456亿元人民币，其中绝大多数都是价格不合理造成的“政策性亏损”！     ----“1996年以后，可以这样说，只要收棉花，就必定得亏。”供销总社棉麻局局长史建伟说。     ----在夏津县，棉麻公司总经理艾智全对记者一提起他们所处的困境就一肚子牢骚：“上面总是压任务，不考虑实际情况。比如某年棉花种植面积减少，最多收上来50万担，可上面下了70万担的任务，又得千方百计完成。没有办法，只好抬级、抬价。1998年以后，说是放开价格，实际上只放开了一头，销售价不管了，收购价还是死的，结果造成了大量的亏损。”     ----从1995年9月到1999年9月的4年间，国内棉花供应价远远高于国际价。这种情形在影响棉花生产的同时，也造成了棉花进口的错误决策。1995年上半年，因为国际棉价反常性抬高，多数国外棉商已经停止了当时过高价位的交易。因为有价无市，国际棉花A－指数（棉花国际市场价格指数）甚至出现了罕有的两个月数据空缺。然而，就在这样的价格之下，中国竟然大张旗鼓地进行国际采购。据知，直到现在，这批1995年进口的棉花还没有卖完。     ----在风云变幻的市场面前，固守计划的代价是极为昂贵的。     ● 谁亏谁赚：     供销社与农民     从1996年到2001年，全国供销社系统棉麻公司的亏损挂账是465亿人民币，而近年来棉花产值(以收购价计)亦不过五六百亿元。1994年前后，中国农村流传着这样一句话：“农村工作两大难，计划生育和种棉”     ----从1996年到2001年，全国供销社系统棉麻公司的亏损挂账是465亿人民币，而近年来棉花产值(以收购价计)亦不过五六百亿元。     ----供销社的亏损中有197亿元属于中央政策造成的亏损，133亿元是地方政策造成的亏损。然而，还有120多亿元企业自身的经营亏损，这就是垄断所带来的沉重的制度成本了。     ----作为国家指定的惟一的棉花收购渠道，过去在长达39年的时间里，供销社可以说是独自品尝着垄断农村商业流通领域的滋味。“吃独食”的一个不良后果就是消化不良。近年来，一些供销社出现了利用经营权违规谋私现象，去年国家棉花打假9个大案竟有8个来自供销系统。     ----在更广泛的范围内，长期垄断造成了供销社人力成本过高，企业效率低下。     ----原棉麻局局长黄进告诉《财经》，由于供销社旱涝保收，大量地方政府官员视其为一块肥肉，纷纷把自己的关系户安排进供销社工作。截至1997年底，全国棉麻公司的收购点达到了12553个，棉花加工企业（轧花厂）达到2750家。棉花经营系统的总职工人数达到66万人，成为一个无比庞大的网络。“实际上，最多要20万职工就能正常工作，其余40万都是冗员。”黄进说。     ----夏津县棉麻公司经理艾智全也承认，自己公司的下属企业缺乏竞争力。这些年，在夏津县棉麻公司的9个所属轧花厂周边，又出现了一些私有小轧花厂。“它们都没有资格认证，应该是非法的。”艾智全提起此事语气就显得很不满。但为什么这些小企业要冒这个风险呢？很显然是有利润驱动。“它们有利润，是因为人少，成本低。同样的活，它们能干，我们就不能干。”艾智全说。     ----棉麻公司收购棉花，长期依靠国家政策性银行农业发展银行的专项棉花贷款。这笔钱本来是对棉农“不打白条”的保障，事实上成了供销社的钱柜。国家贷款既背了政策性亏损又背了经营性亏损，为今天的改革留下又一重复杂局面。此次改革中为了能使供销社更加轻装，各种意见倾向于政策性亏损由中央和地方分别负担，而经营性亏损由供销社各企业自己承担。     ----无力承担，企业可以破产。当然，破产后的受损者仍然包括了债权人农发行。     ----供销社、农发行都在喊亏，农民却绝不会因为结束了来自供销社的“保护性收购”觉得遗憾。棉花生产有丰有歉，农民从以往长周期中获得经验，更向往的还是冲出统购统销体系的经营自由。     ----记者在山东省夏津县采访时，就听到现任农业局局长任世茂讲述了5年前他在一个乡担任乡党委书记时的经历：“1995年，上面要搞40万亩棉田连片保护区。可是在1993年、1994年，棉花价格低，卖不出去，农民不愿种，就逼干部；县包乡，乡包村，一级压一级，我也分了任务，住在村里。”为了完成任务，采取的措施是严厉的，“不完成棉花任务，就不让农民种别的。为此组织了工作组下到村里，发现有人在棉花地里偷种小麦，就派人把它拔掉。”     ----这种情况并不是个别现象。也就是在1994年前后，中国农村流传着这样一句话：“农村工作两大难，计划生育和种棉”——将种棉与计划生育相比，可见政府对棉花管制之严和农民受限之深。     ----除了强制性种植，“卖棉难”也使农民难以释怀。在旧体制下，农民生产的籽棉必须卖给供销社，进而由后者所辖轧花厂加工成皮棉，再向纺织部门出售。供销社一统天下，无对手也无灵活性，往往是棉花歉年收购点够用，丰收之后卖棉难就会凸显。每年九、十月份，中国棉花产区的一大景观就是排队卖棉。夏津县68岁的老农时从芬向记者回忆起当年的情景：“棉花种多了，国家照收，可卖棉花就遭罪了，排队十几里长，一等要等十几天。”     ----在河北，记者甚至听说过这样的事：因为卖棉太费力，还挣不着钱，有的棉农干脆把棉花当柴火烧了。     ----表面上看，由于国家对棉花实行“保护价”，似乎棉农的利益始终得到了保证，但《财经》在采访中发现，农民虽然在某些特定条件下承认保护价一时有利，但长期看更重视自由交易权利；而学者们的研究也倾向于证明，保护价并没有使农民真正得到好处。     ----北京大学中国经济研究中心的卢峰教授就曾经以棉花收购品级的相对水平作为相对紧缺度的近似度量，用收购价对国际价格的相对水平，来研究中国的棉花收购对价格的行政调节的力度和方向。他发现，在棉花的相对过剩压力较大时，收购棉花会占用流动资金和仓储能力，公开降低价格又为政策所不允许，收购部门就会为了减少收购量而人为地压低棉花品级；当棉花供给相对紧缺时，收购到棉花就能拿到较高的流通利润，这时收购部门又会虚高棉花等级(就是对相同质量的棉花评以相对较高的品级)，提高棉花的真实价格以获得更多的资源。     ----从20世纪50年代至今，棉花品级的长期平均水平大致是3级。但80年代以来，棉花收购品级的变化幅度明显加大，这说明近20年来棉花供求的波动比以往大了很多。而长期来看，两亿多棉农并没有得到多少实惠。     ● 棉改未竟 粮改在望     相对于其它商品，棉花彻底市场化整整晚了10年。观察家们在欣慰于棉花购销终于告别垄断的同时，更关注粮食体制的彻底改革     ----中国农村本来是经济改革的排头兵。20世纪80年代前期包产到户、乡镇企业两大步，奠定了后来全局改革的基础。然而，从1985年算起，人们又等待了16年，才等到了农村改革的又一次关键性腾跃。     ----在付出沉重的代价之后，棉改终于迈出了突破性的步伐。农业部农村经济研究中心副主任宋洪远提供了这样的解释：“今年棉花继续供大于求，农民要解决卖棉难，财政要解决库容不足，这是基础条件；农业结构要进行战略性调整，这是现实要求；近年来一直在规范市场流通秩序，这是在为开放市场做准备；再就是到年底中国将加入WTO，时间紧迫，这对开放棉花市场也是一种倒逼。”     ----基于此，宋洪远认为今年的改革是“水到渠成”。     ----学术层面的解释也许还会有许多，而基层的人们的感受却要简单直接得多。在中国几个产棉大省采访，记者屡屡听到这样一种议论：“今年的棉改是被逼出来的！”     ----理解这一场逼出来的改革，可以看到面前还有许多艰难的挑战。国务院发展研究中心副主任陈锡文在接受《财经》的专访时就提出：中国的棉花流通除了带有一般的市场经济规律问题，还有地区利益矛盾如何协调的问题，这些涉及现行的宏观财税体制、经济体制的改革等等。“这次改革能否成功，关键问题就在于各方利益主体的矛盾的协调和合格的经营主体的培育。”他说。     ----陈锡文还认为，此次棉花流通体制改革，对棉花的管理提出了新的要求。棉花管理应该是三大块：首先，因为棉花关系到国计民生，需要宏观调控，这一块的职能在国家计委；第二块管理目前是空白，就是市场管理。以前没有市场，不需要这一块，现在允许经营主体多元化，这一块就是当务之急，否则无法规范经营；第三块就是棉花本身的质量管理。以前这一块归国家技术质量监督局。标准不是问题，有国际标准，但问题是谁去执行？市场放开后，让技术质量监督局面对这么多的棉花企业去执法，它很难做到。     ----农业部农村经济研究中心主任柯炳生认为，关键还在于各利益主体如何适应自己的新角色。地方政府要转变职能，不能对棉花企业搞地区保护；供销社的棉花企业要考虑如何学会在竞争中求生存；对棉农来说，打破垄断对他们其实也是一场考验。因为放开之后，政策风险减少，而市场风险加大，棉农必须按照市场的需求进行生产。“也就是说，农民要学会研究市场，要自己对自己负责任。”他说。     ---- 相对于其它商品，棉花彻底市场化整整晚了10年。如今，观察家们在欣慰于棉花购销终于告别垄断的同时，更关注粮食体制的彻底改革。粮改大突破，会比棉改更为难产。然而，几乎所有人都确信，有了棉花革命的先声之后，粮食革命已经近在眼前。而粮棉体制的这场变革会告诉世界，中国农业将从此走上自由市场经济之路。对于农业大国中国来说，这是一条必由之路。