不妨将纺织品争端推向世贸组织

中国与美国、欧盟的纺织品特保争端爆发至今已经将近两个月了，这场波诡云谲、一波三折的贸易纠纷引起了全国各界的广泛关注。然而，在这场对方声称依据《中国加入世贸组织工作组报告书》第242条款挑起的争端中，我国迄今只是通过双边渠道与对方开展交涉，甚至根本就没有作出是否向世贸组织申诉的表示。为了更好地维护我们的合法权益，我们是否应该向世贸组织争端解决机构提出申诉，以便确保争端依据世贸组织规则而不是美、欧国内法解决呢？毕竟，虽然不少欧美人也不否认《中国加入世贸组织工作组报告书》242条款本质上也并不公平，但与美、欧国内法相比，世贸组织有关规则相对合理、可预期一些，适用美、欧国内法对中国更不公平、随意性更强。而且在双边框架下交涉，我们很难遏制对方依据其国内法行事。 　　 　　 根据世贸组织的有关规则，美、欧这次挑起纺织品特保争端，无论是在程序方面，还是在进口对国内产业损害或损害威胁的认定方面，都存在明显的瑕疵，美国的做法违规之处更多。以程序而论，《中国加入世贸组织工作组报告书》第242条款规定，如果某一世贸组织成员认为中国纺织品造成了市场扰乱或者存在市场扰乱的威胁，应当向中国请求磋商，并提供关于磋商请求的原因和理由的详细说明，并附其认为能够证明下列内容的现行数据：市场扰乱的存在或威胁；以及在该市场扰乱中原产于中国产品的作用(a款)。磋商将在收到磋商请求后30天内进行，双方将在收到请求后90天内尽力达成双方满意的协议，除非双方同意延长该期限(b款)。在90天磋商期内未能达成双方满意的解决办法，磋商继续进行，提出磋商请求的成员可继续根据c款对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制(d款)。但在这场贸易争端中，美国商务部于4月4日宣布对中国生产的棉织衬衫及上衣、棉质长裤、棉质和人造纤维内衣3大类出口纺织品发起为期90天的调查，以便确认这些产品的美国市场是否被扰乱，中国是否为造成这种扰乱的“罪魁祸首”。到5月13日，距宣布开始90天调查不过30多天，调查结果还没有出来，更不用说向中国提请磋商、提出证据和之后的90天磋商，美国就决定对来自中国的棉制裤子、棉制针织衬衣、棉及化纤制内衣实施特别保障措施，规定今年中国这3类服装产品对美出口量增幅不得超过7.5%，这完全违背了242条款规定的程序。 　　 　　 就进口对国内产业损害或损害威胁的认定而言，世贸组织《保障措施协定》第四条“严重损害或严重损害威胁的确定”规定，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化；《纺织品与服装协定》第六条再次确定，必须综合上述全部变量认定是否存在损害或损害威胁，任何变量，无论单独还是与其他因素相结合，均未必能够给予决定性的指导(第3款)。但美、欧都未能提出有说服力的上述全部数据。 　　 　　 有鉴于此，我国如果将此事诉诸世贸组织的多边框架，存在一定的胜诉几率，而且这一举动本身将有助于改善我们在双边框架下的谈判地位。由于美国明确规定其国内法高于国际法，在世界大国中遵守国际承诺的记录最糟糕，我们如果一味寻求双边解决方案，只会让自己陷入极度的被动之中。 　　 　　 当然，世贸组织的争端解决机制虽然相对公正，但过程旷日持久；而按照《中国加入世贸组织工作组报告书》242条款(f)项，依据此项条款对中国纺织品采取的特保措施不得超过1年。如果诉诸世贸组织争端解决机制，可能世贸组织调查程序尚未全部完成，美国、欧盟的特保措施已经期满，对方完全实现了他们的目的，而我方一无所得，还不如寻求双边解决方案。但问题是美国发动此次争端所依据的《1974年贸易法》421条款远远超过了《中国加入世贸组织工作组报告书》242条款，规定“在没有再次申诉的情况下，该数量限制的期限不应超过1年”，这意味着美国可以反复申诉，反复采取特保措施。在这种情况下，世贸组织旷日持久的争端解决机制就有其实际意义了。 　　 　　 不仅如此，即使在双边框架下，我们要赢得较好的结果也需要充分发动进口国国内反贸易保护主义同盟军(包括成品进口商和原料出口商等)的作用，而他们需要一定时间才能组织起来发挥作用。目前美国纺织品和服装进口商、棉花出口商及其协会组织已经对美国的特保措施表示了强烈的异议；在欧盟，欧盟贸易机构已经提出了对中国T恤衫和亚麻纱启动紧急特保程序的建议，但我国每年从欧盟进口2亿美元亚麻纤维，每年出口到欧盟的亚麻纱只有1700万美元，因此欧盟纺织原料出口商和服装进口商也能够成为我们的反贸易保护主义同盟军。如果通过向世贸组织上诉的方式迫使美、欧在采取实际限制行动之前经过足够的调查和磋商期，一方面可以让我们自主限制出口措施的效果显示出来，有助于在损害认定中赢得主动；另一方面我们的同盟军可以利用这段时间在其国内开展政治游说。