前瞻2019——深化新时代改革开放（4）中国社科院中国经济形势分析与预测课题组

　　中国经济仍将运行在合理区间

　　根据中国社会科学院中国宏观经济季度模型预测，2019年，我国GDP增长率为6.4%，比上年略微减少0.2个百分点。从定性分析上看，这种预测结果与供给侧和需求侧两方面的现实情况相一致。

　　从供给侧角度来看，决定经济增长的主要因素包括劳动力、资本和全要素生产率。由于我国劳动力供给自2012年进入拐点以来逐年持续下滑，近年来全要素生产率增长率维持低位运行；而资本存量增速也随着固定资产投资增速的减弱而下滑，由于以上诸多因素短期内很难显著改变，这意味着2019年我国GDP潜在增长率依然在适当区间内小幅下滑。

　　从需求侧角度来看，首先，2019年我国投资趋于合理和稳定。有利因素主要有：一是国家稳定投资、保持投资增长的意愿加强；二是我国基础设施投资领域仍然较大；三是房地产投资趋于合理和稳定；四是推动合理有效的投资初见成效。从不利因素来看：一是国企投资增长缓慢；二是地方政府的投资机制正发生改变，理顺地方政府的投资机制仍需要一段时间，这期间地方政府主导的投资仍将下滑；三是中美贸易摩擦对投资带来负面影响，中美贸易摩擦以来，市场主体信心不足，国有企业、民营企业、外商投资者持观望态度的情况部分存在。

　　其次，2019年我国消费形势相对乐观。一是消费升级促进经济增长；二是个税改革的促进；三是消费体制机制的完善进一步激发居民消费潜力。主要不利因素有：一是家庭负债过高可能会对消费有影响；二是阻碍消费潜力提升的体制机制仍然存在。目前的服务品供给单一，难以满足服务消费的高质化和多元化的需求，对于释放消费潜力有较大的阻碍。

　　最后，我国出口贸易仍将增长，增速回落。主要有利形势有：一是更加积极主动的开放政策；二是与“一带一路”沿线国家经贸合作逐渐深入；三是出口贸易转型升级效果明显；四是继续释放鼓励出口的制度红利。出口不利因素主要有：一是中美贸易摩擦的影响，根据向美国出口占我国出口的占比来看，中美贸易摩擦对中国经济的直接影响有限，对企业的信心等间接影响可能更深；二是中美两国对市场空间的竞争，这个因素与常规的贸易摩擦有区别，虽然贸易摩擦的本质是对市场空间的竞争，但这种竞争体现在美国对中国进行战略遏制，可能出了常规贸易摩擦的手段之外，还有一些非贸易措施的限制。对于处于全球产业链中低端的中国来说，这对出口的影响仍然存在。

　　通过经济先行指数来判断经济运行趋势，是国际学术界进行经济预测的方法之一，根据中国社会科学院数量经济与技术经济研究所的中国经济先行指数（该指数由21个子指标构成），2018年下半年—2019年上半年，我国的经济增速呈现微幅平稳下滑的发展趋势，具体指标预测见下表。总之，中国经济增速将在新常态下运行在合理区间，就业、物价保持基本稳定，中国经济不会发生“硬着陆”。

　　加强稳健货币政策和审慎监管政策的相机抉择性和逆周期作用

　　继续创新并综合运用货币信贷政策工具，稳定流动性合理增长，防范流动性风险。2018年前三季度，反映流动性的（新口径）货币供给

　　M2

　　信贷和(新口径)社会融资存量增速都有所放缓。分析新口径社会融资存量增速，可以发现其中信托贷款、非金融企业股票融资的增速显著下滑，而统计的地方政府专项债券、存款类金融机构资产支持证券融资增速显著。在影子银行、互联网金融、资管和理财业务、区块链和人工智能等金融创新背景下，商业银行传统的流动性渠道受到冲击，也对货币信贷政策工具创新提出了要求。反映流动性的货币供给M2、信贷和社会融资存量增速的放缓，一方面反映广义货币信贷政策流动性管理日常化便利化，货币流通速度加快、经济增长对货币供给和信贷的依赖程度降低，另一方面则可能反映金融监管和金融去杠杆的总量性过调。

　　在金融市场深化和金融创新快速发展的背景下，综合运用各种货币信贷政策工具有效调控流动性合理增长，需要加强稳健货币政策和审慎监管政策的相机抉择性，即要进一步增强货币信贷政策的前瞻性、应变性，相机抉择实施总量政策向结构政策的转换，既通过总量政策工具引导流动性合理增长，防范流动性风险，又适时转换进行结构性去杠杆，从而避免过度使用总量性政策工具一刀切进行去杠杆，影响流动性的合理增长。

　　综合运用货币信贷政策和审慎监管政策的结构性工具，引导金融配置精准滴灌和服务实体经济。近年来，伴随着影子银行、互联网金融、资管和理财业务等金融创新和金融市场深化，我国金融体系的资产负债结构和盈利模式发生许多重大变化，金融资源在金融体系内配置流转，社会融资和投资结构受到金融资源配置结构的制约，金融市场与实体经济发展相分割。将宏观审慎监管引入货币政策框架，着力健全货币政策与宏观审慎监管的内在协调框架，是近年来发达经济体为保持物价稳定和金融稳定平衡而探索的一个理论和政策前沿。发挥货币信贷政策和审慎监管政策的结构性功能，需要加快完善金融市场结构和政策工具基础。

　　由于金融配置具有顺周期特点，在经济波动的收缩阶段倾向于支持低风险实体，因此，综合运用货币信贷政策和审慎监管政策的结构性工具，引导金融配置、服务实体经济，就要不仅支持金融机构参与政府融资担保基金、战略性新兴产业和创新产业基金，更要通过股权融资支持、再贷款和再贴现、创业板包容性等工具定向支持小微企业和民营企业，实施普惠金融定向精准加大对“三农”的金融支持和脱贫攻坚。同时，还要探索对银行不盲目停贷、抽贷的激励机制。

　　结合资本市场制度建设完善金融结构，疏通货币信贷政策传导机制。金融结构不同，货币信贷政策传导机制和效率不同，审慎监管和风险防范的机制和效率也有所区别。我国金融结构基本上仍然是一个以银行为主体的金融结构，影子银行、同业和资管通道等金融杠杆的主体是银行体系，银行信贷等间接融资仍然是企业融资的一个主渠道。这意味着货币信贷政策的传导、审慎监管政策的实施更多地要借助银行体系发挥作用，我国资本市场和直接融资的发展制约着货币信贷政策的传导机制和效率。

　　我国近年来资本市场的强幅波动和高金融杠杆表明，我国资本市场发展存在重大制度和结构性问题。坚持市场化取向，加快完善资本市场基本制度，发挥资本市场功能，不仅是完善金融结构的内在要求，也是疏通货币信贷政策传导机制的必由途径。发挥稳健货币政策和审慎监管的逆周期作用，需要结合资本市场制度建设完善金融结构，疏通货币信贷传导机制。

　　保持积极的财政政策，提高针对性和有效性

　　在美国贸易保护主义抬头，国内经济增长率下行，企业经营面临更多困难的情况下，我国仍需要采取积极的财政政策刺激经济。一方面需要适度扩大赤子规模；另一方面需要增加财政政策针对性，增强政策效果的有效性。

　　以减税降费为核心，保持财政政策积极性。面临国内外经济不利因素，考虑到减轻企业负担、调整经济结构、促进高新产业发展等财政政策目标，建议2019年适度增加赤字规模，保持财政政策的积极性。在财政政策工具的选择上，在保持一定财政投入力度和支出强度的同时，需要将积极财政政策的主要着力点放在加大减税降费力度、降低实体经济成本上，减少增加政府消费和投资等直接扩大总需求的政策工具使用。这一方面是将减轻企业负担、调整经济结构、促进创新企业和小微企业发展的政策落到实处的实际需要，另一方面我国在公共支出达到一定规模之后，继续增加支出对经济带来的边际效果也会有所下降。

　　提高财政政策针对性和有效性。切实降低科技创新企业，小微企业，先进制造业、现代服务业等重点行业的税费负担，增强企业竞争力和发展后劲。尤其需要避免我国推进各项税制改革导致企业实际税费负担不降反升的情况。鼓励企业进行科技研发活动，促进我国企业从规模化向质量效益性转型升级。通过财政担保贷款贴息、国家融资担保基金等多种方式解决小微企业、初创企业融资困难。优化财政支出结构，一方面确保对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、国防等领域和重点项目支持力度，严控一般性支出和“三公”经费，打破财政支出结构固化，压减高增长时期支出标准过高、承诺过多的不合理支出，让更多的支出保证基本公共服务和重点民生支出，提升经济发展质量和效益。

　　防范化解地方政府债务风险

　　防范化解地方政府债务风险已成为财政政策需要重点考虑的问题。在当前经济增速下降的背景下，由于扩张性财政政策的使用、供给侧结构性改革的推进、人口老龄化加剧等原因导致财政开支的刚性增长，地方财政收支缺口增大趋势导致地方政府债务增加，财政风险上升。

　　防范和化解地方债务风险需要采取综合措施。在制度上需要通过建立完备的债务问责机制降低地方政府借债冲动，降低债务增速。地方政府的财政预算软约束刺激了地方政府过度负债，而将债务风险留给上级和下任政府的冲动。债务问责制度的引入可以打破预算软约束，消除刚性兑付的预期，从而减少公共风险。通过将地方债务风险业绩与政绩考核、新增债券分配相联系，可以使地方政府在举债时更加谨慎地权衡财政支出的风险和收益。同时，建立对债务风险的终身问责制，以及对违法违规融资的金融机构一并问责的制度，可以让举债责任更多由行为者自己承担。

　　在财政政策实施上，需要协调中央与地方的财权和事权，中央上收部分事权和支出责任，减轻地方财政压力。发挥市场的决定性作用，减少政府过多的产业政策干预经济活动对市场公平竞争的妨碍。优化财政支出结构，减少不合理财政支出项目，降低财政负担。在地方债发行上，需要更加提升市场化水平。加快建设政府信用评级体系，及时披露政府财务信息，客观、公正、专业地揭示地方债风险情况。打破目前银行间市场和交易所市场分割状况，建立统一、完备、高效、流动性强的二级市场。

　　落实高质量发展要求，推动制造业转型升级

　　优化改善制造业发展环境，推动制造业供给侧改革，全面提升制造业发展后劲。近年来，中国制造业投资增速快速下滑。产生这一趋势性投资萎缩的原因主要有两点：一是从供给上来看，低端产品产能过剩与高端产品供给能力不足造成投资增长后劲乏力；二是从需求上来看，内需增长不足和外需拓展受限导致制造业市场预期不明。

　　对此，要以提升制造业发展后劲为切入点，一方面，要推动制造业供给侧改革，增强高品质、高复杂性、高附加值制造产品的供给能力，加快制造业从粗放型、数量型的中低端制造向集约型、质量型的高端制造转变；另一方面，要拓展制造业市场空间，以提升中高端制造业竞争力为主线加快国际产业分工定位调整，以国内消费升级为契机推动制造业向高质量发展转型。

　　因此，我国应从供给和需求两方面加快优化改善制造业发展的国内外环境：在贸易保护主义加剧、逆全球化回潮的国际大背景下，中国要以“一带一路”建设为重点形成全面开放新格局，深化与沿线国家产业合作，强化与欧洲、拉美国家的科学技术合作，进一步扩大开放范围、加深开放层次、创新开放方式，以更高层次对外开放经济对冲外贸出口下行压力，为推动中国制造“走出去”创造良好的国际环境。我国制造业迈向高质量发展轨道需要进行一系列法治建设，要切实发挥法治的引领、规范和保障作用，靠良法善治稳定和提升企业投资预期，要加快政府职能转变，推动理顺政府和市场、社会的关系，加强企业家财产保护制度建设，推进制造业现代企业制度建设，高度重视制造领域知识产权保护与应用，为企业家投身制造领域营造良好的法治环境。

　　制造业是国家综合实力和国际竞争力的重要体现，要鼓励倡导以制造业为根基，强化制造业在产业体系中的中心地位，推动社会各界对制造业重要性形成高度共识，促进各类资源向制造领域高度汇聚和合理配置，进一步挤压稳定性差和投机性强的虚拟经济空间，健全正向激励机制，激发和增强制造领域供给者与需求者信心，弘扬工匠精神对制造业水平提升的巨大贡献，切实提高制造业一线工程师、工人薪资待遇和社会地位，为制造业全面发展营造良好的社会环境。

　　高端制造业发展有力夯实我国消费升级的供给基础，要遏制并挤压资产泡沫，促进社会资源流向实体经济，继续放宽限制、有序扩大开放不同制造领域，进一步降低企业税负负担，有效拓宽企业盈利空间，加大服务业和高端制造业等领域外商投资力度，鼓励企业强化自主品牌产品和服务的供给创新，为制造业企业营商创造良好的市场环境。

　　完善制造业创新生态系统，增强制造业创新能力建设，引领驱动制造业转型升级。近几年，美国、德国、日本等传统制造业强国在物联网、智能制造、数字化车间等领域正在形成新优势，而我国高技术虽然有所发展，但整体占比仍较低，且技术与传统制造强国之间仍有较大差距，大而不强、缺核少芯、产能过剩是我国制造业亟待突破的困境。高端制造薄弱与低端制造禁锢是中国制造业遭遇的现实困境，而高端制造突破和低端制造淘汰都不能一蹴而就，需要提升制造业基础能力、把握先进制造方向。

　　在新的国际国内形势下，破解中国制造业困境的关键是加快完善制造业科技创新生态系统。一是构建新型制造业创新平台，提高科技成果转化率；二是构建制造业创新网络，提高制造领域开放协同性；三是构建制造业新型产业链，增强创新要素整合程度。

　　推动构建靶向人才培养和引进机制，聚焦制造业核心技术攻关。改革开放40年来，我国制造业实现了“从无到有”的巨大飞跃，建立了门类齐全、独立完整、基础完善的制造业产业体系。当前，中国制造业处于“从有到强”的关键阶段，即要实现从中低端制造领域向高端制造领域转变。然而，核心技术受制于人成为中国制造业转型升级的最大隐患，直接影响制造业发展士气，打击制造业固定资产投资信心。2018年7月，根据工信部对全国30多家大型企业130多种关键基础材料调研结果显示，52%的关键材料、95%的高端专用芯片、70%以上的智能终端处理器等制造业必需核心元器件仍然依赖进口。在我国制造业转型的关键阶段，要集中我国不同区域不同产业的研发能量，攻克关乎制造业核心竞争力且具有较强带动性的关键核心技术，打破发达国家的技术垄断，抢占先进制造业制高点。

　　因此，需要加快完善市场经济下新型举国体制：一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是构建靶向人才机制，补齐核心技术短板；三是推动新一代信息技术与制造业深度融合，加快推进制造业服务化转型；四是协调区域间产业布局，塑造不同区域竞争优势。

      （执笔：娄峰，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所经济系统研究室主任、研究员）